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FIPECO le 06.04.2018                                

Les notes d’analyse                                 II) Déficit et dette publics, politique budgétaire

 

 

 

6) La cession d’actifs publics est-elle une bonne solution pour réduire la dette publique ?

 

    François ECALLE

 

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Certains actifs publics constituent une source de revenus pour les administrations publiques : les entreprises publiques à travers les dividendes distribués à l’Etat ; certains immeubles à travers les loyers reçus de locataires privés ; certains équipements à travers les redevances d’usage ou les « péages » prélevés sur leurs utilisateurs. En cédant ces actifs, les administrations publiques se désendettent, ou empruntent moins, mais elles se privent de ressources futures.

 

Les autres actifs publics sont souvent utilisés par les administrations dans l’exercice de leurs missions, notamment les biens immobiliers. En les cédant, elles s’obligent à en louer d’autres, voire les mêmes, ce qui entraîne des dépenses supplémentaires dans les années suivantes.

 

Dans les deux cas, les administrations se désendettent au moment de la cession pour s’endetter de nouveau plus tard. Il faut donc examiner si le bilan financier de ces opérations reste positif à long terme.

 

Le risque financier d’une cession d’actifs pour les administrations publiques

 

 

Il convient également d’examiner l’impact de la privatisation d’un actif public sur ses usagers, ses clients s’il s’agit d’une entreprise. Cet impact peut être positif, notamment si ces actifs sont mieux gérés, ou négatif, notamment si les nouveaux propriétaires profitent d’une situation de monopole pour relever excessivement leurs prix.

A)L’intérêt et les risques financiers pour les administrations publiques

 

On se place ici dans le cas d’un actif qui génère des revenus mais la problématique est la même s’agissant d’un actif utilisé par l’administrations pour ses besoins.

1)Une privatisation réduit la dette publique brute

 

La privatisation d’un actif public permet à un Etat endetté de réduire ses dettes ou de moins emprunter. Elle facilite donc le respect des règles budgétaires qui imposent un plafond à l’endettement public brut (c’est-à-dire non diminué du montant des actifs des administrations publiques), ce qui est le cas des règles inscrites dans le traité de Maastricht.

 

Lorsqu’un Etat traverse une crise financière, les privatisations permettent aussi de rembourser plus rapidement ses créanciers et contribuent à les rassurer. Elles constituent donc fréquemment un élément important des programmes d’ajustement budgétaire imposés à un tel Etat par les organisations internationales qui lui apportent un soutien financier.

2)La réduction de la dette brute n’est utile que si la somme actualisée des revenus abandonnés est inférieure à l’économie sur la charge d’intérêt

 

Des investisseurs privés ne peuvent accepter d’acheter des actifs détenus par l’Etat que s’ils en espèrent une rémunération (loyers, péages, dividendes…). En cédant sa participation, l’Etat renonce de son côté à recevoir ces revenus. Toutefois, en cédant des actifs pour 100 €, l’Etat peut rembourser ou ne pas emprunter 100 € et donc faire une économie sur sa charge d’intérêt. Si le taux d’intérêt est de 2,0 %, il économise ainsi chaque année 2 €.

 

Une privatisation est financièrement intéressante pour l’Etat si la somme des revenus auxquels il renonce, actualisés[1] sur une durée infinie[2], est inférieure à la somme actualisée des intérêts qu’il économise sur la même durée[3]. Comme la somme actualisée des intérêts d’une dette à taux fixe sur une durée infinie est égale au montant de cette dette[4], il faut que le produit de la privatisation soit supérieur à la somme actualisée des revenus abandonnés.

3)L’intérêt financier d’une privatisation dépend du montant des recettes qui en sont tirées et non de leur « affectation »

 

L’intérêt financier d’une privatisation pour l’Etat dépend uniquement des recettes qui en sont tirées au regard des revenus abandonnés. Il est totalement indépendant de « l’affectation » éventuelle de ces recettes, par exemple à un fonds dédié.

 

Si les dépenses de ce fonds ont une utilité socio-économique (pour l’ensemble des agents économiques), elles doivent être financées par l’Etat, que ce soit par l’impôt ou par l’emprunt, indépendamment de toute privatisation. Si elles sont inutiles, elles ne doivent pas être engagées, quand bien même des privatisations apporteraient des ressources financières. Les deux sujets, fonds dédié et privatisations, doivent être traités séparément.

 

D’un point de vue juridique, l’affectation d’une ressource de l’Etat à une dépense particulière est au surplus contraire à un grand principe budgétaire, le principe d’universalité. Celui-ci est certes depuis longtemps affaibli par diverses exceptions prévues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), en particulier par l’existence de « comptes spéciaux ». L’un de ces comptes spéciaux, le « compte d’affectation spéciale des participations financières de l’Etat », enregistre d’ailleurs le produit des cessions d’actions, en recettes, et les dotations en capital ou le coût de nouvelles acquisitions d’actions, en dépenses.

 

Cette affectation du produit des privatisations aux achats d’actions ou aux dotations en capital est en fait très souple. En effet, si le produit des privatisations est inférieur aux achats d’actions et dotations en capital, ce compte est alimenté par le budget général. S’il est supérieur, son excédent est versé au budget général[5]. Il est ainsi probable que le produit des prochaines privatisations sera reversé du compte des participations financières de l’Etat à un programme ad hoc du budget général puis de celui-ci à un nouveau compte spécial intitulé « fonds pour l’innovation », ce qui constituera une complication inutile puisqu’il ne devrait y avoir aucun lien entre privatisations et soutiens à l’innovation.

4)L’intérêt financier d’une privatisation n’est pas acquis d’avance

 

La condition selon laquelle le prix de cession des actifs de l’Etat doit être supérieur à la somme actualisée des revenus qu’il aurait pu recevoir n’est jamais acquise d’avance. En effet, le prix de cession dépend notamment des deux facteurs suivants qui peuvent jouer sur ce prix à la hausse ou à la baisse :

 

- d’une part, l’efficacité du processus de mise en concurrence des acheteurs potentiels ; si les candidats à l’acquisition sont en très petit nombre et/ou si la procédure est mal conçue, le prix de cession risque d’être insuffisant ; or l’analyse économique des enchères montre que leur mise en œuvre est difficile et qu’il n’existe pas de procédure efficace dans tous les cas de figure ;

 

- d’autre part, l’opinion des candidats à l’acquisition de ces actifs sur leur potentiel financier ; si un acheteur considère, à tort ou à raison, qu’il peut gérer ces actifs mieux que l’Etat, il proposera un prix supérieur à la somme actualisée des revenus que celui-ci peut espérer.

 

Dans le cas d’actions de sociétés, la commission des participations et des transferts est une autorité administrative indépendante qui doit déterminer la valeur a priori des actions cédées et se prononcer, lorsque la cession n’a pas lieu en bourse, sur la procédure retenue, le choix des acquéreurs et les conditions d’acquisition, notamment le prix. En cas de cession en dehors de la bourse, la décision du ministre de l’économie doit être conforme à son avis, qui est rendu public après la privatisation, ce qui prémunit en principe contre le risque de vendre à un prix insuffisant. En effet, la commission peut recommander d’abandonner la vente. En cas de cession en bourse, il faudrait que le ministre fixe un prix minimal égal à la valeur des actions déterminée par la commission et qu’il puisse renoncer à la vente s’il n’est pas atteint.

B)L’intérêt et les risques pour les usagers et clients

1)Une société privée a un coût du capital plus élevé

 

Dans les coûts d’une entreprise figure ce que les économistes appellent le « coût du capital », à savoir la rémunération qu’elle doit verser à ceux qui la financent, prêteurs et actionnaires. Ce coût du capital est égal à la moyenne du taux de rémunération des fonds propres et du taux d’intérêt de la dette, pondérés par leurs parts respectives du passif total.

 

Or le taux d’intérêt des dettes d’une administration ou d’une entreprise publique est très proche de celui des emprunts d’Etat car elle bénéficie, explicitement ou implicitement, de la garantie de l’Etat. Il est donc inférieur à celui des dettes d’une entreprise privée, dont les créanciers exigent une prime de risque plus forte pour la financer.

 

L’Etat ne devrait pas demander une rémunération des fonds propres apportés aux entreprises publiques beaucoup plus élevée que le taux d’intérêt auquel il emprunte lui-même pour financer ces apports. En effet, par l’importance de ses actifs et sa capacité à lever l’impôt, il devrait avoir une faible aversion pour le risque. La rémunération des fonds propres d’une entreprise publique est donc inférieure à celle d’une entreprise privée.

 

Au total, le coût du capital d’une administration ou d’une entreprise publique est toujours inférieur à celui d’une société privée.

2)Une entreprise privée est néanmoins souvent plus compétitive, surtout si elle est en concurrence

 

Les entreprises privées sont néanmoins souvent plus compétitives car la productivité des facteurs de production, travail et capital, y est plus élevée, ce qui résulte de multiples facteurs.

 

Les sociétés privées ont un objectif clair de maximisation de leurs bénéfices, qui les conduit à satisfaire leurs clients en minimisant leurs coûts, sous la contrainte des réglementations sociales, environnementales, financières, de protection des consommateurs etc. En revanche, l’Etat et les administrations ont souvent des objectifs multiples et contradictoires, non hiérarchisés, de rentabilité financière, d’augmentation de l’emploi, de préservation de l’environnement, de maintien de la paix sociale, d’aménagement du territoire etc.

 

Dans la mesure où les objectifs sont plus clairs dans les entreprises privées, les responsabilités sont plus faciles à identifier et les rémunérations peuvent être modulées selon les résultats. Dans les administrations et entreprises publiques, les objectifs sont souvent flous, les responsabilités mal définies et les rémunérations sans rapport avec des résultats non mesurés.

 

Les règles de gestion, du personnel mais aussi des achats ou des relations avec la clientèle, sont plus souples dans les sociétés privées que dans les administrations et entreprises publiques où ces règles s’inspirent souvent de celles de l’Etat.

 

Surtout, la concurrence peut conduire les sociétés privées à la liquidation ou au rachat par d’autres actionnaires si elles ne sont pas suffisamment compétitives. La concurrence et le risque de faillite ou de rachat sont de puissantes incitations à l’amélioration de la compétitivité qui ne jouent pas dans les administrations et entreprises publiques, où les agents sont généralement convaincus, non sans raison, que l’Etat viendra toujours à leur secours.

3)Les prix d’une entreprise privée monopolistique doivent être régulés dans le cadre d’un contrat pluriannuel

 

Les sociétés privées ne sont pas toujours en concurrence et elles peuvent alors être moins compétitives que des entités publiques car leurs prix peuvent intégrer une rente de monopole.

 

Une entreprise privée en situation de monopole fixe en effet des prix plus élevés et produit une moindre quantité de biens, d’une moins bonne qualité, en réalisant des bénéfices plus importants qu’une entreprise en situation de concurrence. L’Etat doit donc intervenir pour réguler les prix, la quantité et la qualité de ses produits. C’est la base de la microéconomie.

 

Or les privatisations peuvent concerner des entreprises en situation de monopole « naturel » (Aéroports de Paris) ou réglementaire (la Française des jeux sur certains d’entre eux). Un monopole est naturel si les coûts d’entrée sur le marché empêchent toute concurrence en pratique (par exemple du fait de l’importance des infrastructures à construire ou de la disponibilité d’actifs essentiels comme les terrains).

 

S’agissant d’infrastructures de transport, les prix fixés par le régulateur, de préférence une autorité administrative indépendante, doivent permettre à l’entreprise privée de réaliser des bénéfices suffisants, mais pas excessifs, pour rentabiliser ses investissements. Comme il s’agit de lourds investissements, ils ne peuvent être rentabilisés qu’à un horizon lointain. L’Etat, ou le régulateur indépendant, doit donc définir sur une période assez longue les investissements souhaitables, la qualité de service et des prix plafonds.

 

Pour être mieux assuré d’obtenir un rapport qualité/prix satisfaisant bien qu’il ne puisse pas y avoir plusieurs infrastructures gérées par des sociétés en concurrence, il peut définir un cahier des charges relatif aux investissements et à la qualité des services requis puis donner le droit de construire et d’exploiter l’infrastructure sur une période donnée à la société privée qui s’engage contractuellement à fixer les prix les plus bas. C’est le principe des concessions, des délégations de service public ou des partenariats publics privés.

 

A l’échéance du contrat, la propriété de l’infrastructure revient à l’Etat qui doit l’exploiter lui-même ou remettre en concurrence le droit de l’exploiter sur une nouvelle période.

 

C’est la voie qui a été suivie pour privatiser les entreprises publiques autoroutières, qui avaient pour actifs des concessions d’autoroutes. L’Etat a en pratique privatisé le droit d’exploiter ces autoroutes dans le cadre d’un cahier des charges, de plafonds de prix et pour une période qu’il avait préalablement définis.

4)L’Etat ne sait pas bien définir et faire respecter des contrats à long terme

 

Que les commandes publiques prennent la forme de concessions, de marchés ou de partenariats publics privés, les administrations publiques doivent commencer par définir un cahier des charges traduisant les prestations demandées puis devraient passer la commande au plus offrant. Dans le cas d’une concession, ce devrait être soit celui qui propose le prix le plus faible, ou l’indexation la plus favorable, pour les usagers, soit celui qui accepte de verser au concédant la redevance la plus élevée pour une trajectoire de prix fixée dans le cahier des charges si l’investissement ne peut pas être rentabilisé.

 

Toutefois, comme l’observent S. Saussier et J. Tirole dans une note du conseil d’analyse économique de 2015 sur l’efficacité de la commande publique, les pouvoirs adjudicateurs français tendent à ajouter beaucoup d’autres critères de choix : créations d’emplois, mesures de préservation de l’environnement, sous-traitance à des PME… Ils soulignent à cet égard que « de tels objectifs créent des difficultés de mesure… la prise en compte d’objectifs divers accroît le risque (toujours présent) de favoritisme. Un donneur d’ordres peut, par exemple, mettre une pondération importante sur le contenu en emploi local ». Ils recommandent donc de « reconnaître que l’objectif de la commande publique, quel qu’en soit le montant, est avant tout de satisfaire un besoin identifié en parvenant à la meilleure performance en termes de coûts et de services ou fonctionnalités attendus. Charger la commande publique d’atteindre des objectifs sociaux, environnementaux ou d’innovation est inefficace ».

 

Ils observent en outre « qu’il est impossible de prévoir tous les événements pouvant survenir durant l’exécution de ces contrats qui sont nécessairement incomplets ». Ils notent que, selon des études internationales, de 40 à 92 % des délégations de services publics et des partenariats publics privés donnent lieu à renégociations et avenants au contrat initial. Ils ajoutent que « les renégociations fragilisent les appels d’offres en favorisant les comportements opportunistes (enchères agressives où l’opérateur fait volontairement une offre à faible prix en anticipant le fait qu’il renégociera le contrat durant la phase d’exécution). Le mécanisme d’appel d’offres ne conduit donc plus forcément à sélectionner le meilleur candidat (le moins-disant ou le mieux-disant) mais celui qui a le plus confiance dans son pouvoir de renégociation. Il est aussi très difficile dans ces conditions de mettre en place un contrat réellement incitatif. Ainsi, la renégociation des contrats tend à réduire, voire à faire disparaître, les bienfaits des procédures concurrentielles d’attribution ». Dans le cadre d’une concession, la renégociation du contrat se traduit généralement par un relèvement des prix et/ou par un allongement de sa durée.

 

Ces renégociations ne résultent généralement pas d’événements imprévisibles mais de l’incapacité des administrations publiques à définir les besoins à satisfaire sans changer d’avis. La plupart des rapports de la Cour des comptes et des corps d’inspection sur les concessions et partenariats mettent en évidence une dérive des coûts et des prix pour les usagers qui est imputable à cette incapacité des pouvoirs adjudicateurs à définir leurs besoins et à s’en tenir à leur définition initiale. Un récent rapport de la Cour, sur la politique immobilière du ministère de la justice, le confirme de nouveau.

 

La définition d’un cahier des charges est en principe plus facile lorsque d’autres concessions semblables ont déjà été attribuées, permettant un retour d’expérience. Le cas des autoroutes ou de la distribution de l’eau montre toutefois que les nouvelles concessions tiennent assez peu compte des expériences antérieures et les concessions d’aéroports régionaux seront d’une utilité limitée pour définir le cahier des charges des aéroports de Paris du fait de leur dimension et des enjeux nationaux qui y sont attachés.

5)Les intérêts financiers de l’Etat et des clients de l’entreprise privatisée sont opposés

 

Si la régulation mise en place est trop stricte, l’Etat risque de ne pas vendre ses actifs à un prix suffisant pour compenser la perte de ses dividendes. Si elle est trop lâche, les clients de l’entreprise privatisée risquent d’être lésés. Leurs intérêts financiers et ceux de l’Etat sont largement opposés et il n’est jamais facile de réaliser une opération gagnant-gagnant (ce qui est néanmoins souvent possible)

 

Le scénario le plus mauvais (perdant-perdant), mais peut-être le plus fréquent, est le suivant : l’Etat définit des plafonds de prix et un cahier des charges stricts ; dans ces conditions, il cède ses actions à un prix inférieur à la somme des dividendes qu’il aurait pu recevoir en les conservant ; il recontacte ensuite rapidement l’entreprise privatisée pour lui demander de nouveaux investissements ; il obtient qu’elle les réalise mais en contrepartie d’une révision des plafonds de prix au détriment des usagers.

C)Conclusion

 

Du point de vue des administrations, les cessions d’actifs leur permettent à court terme de réduire leurs dettes, ou de moins recourir à l’emprunt, pour respecter des règles budgétaires ou pour rassurer leurs créanciers. A moyen et long terme, elles renoncent toutefois aux revenus de ces actifs et le bilan financier n’est positif que si les revenus ainsi abandonnés sont inférieurs aux économies réalisées sur la charge d’intérêts de leur dette. Pour qu’une privatisation soit financièrement intéressante pour une administration, le prix de vente de ses actifs doit être supérieur à la somme actualisée des revenus escomptables. Cette condition doit être respectée indépendamment d’une éventuelle « affectation » des recettes tirées de la privatisation. Or son respect n’est jamais acquis car il dépend notamment de l’efficacité, variable en pratique, de la procédure de mise en concurrence des acheteurs potentiels.

 

Les clients et usagers sont pénalisés dans la mesure où les prix d’une société privée intègrent une rémunération du capital plus forte que ceux d’une administration ou d’une entreprise publique. Ils peuvent néanmoins bénéficier de prix plus faibles si l’entreprise privée acheteuse est soumise à une concurrence suffisante pour l’obliger à réduire ses coûts.

 

S’agissant d’activités exercées en situation de monopole, une entreprise privée risque de fixer des prix trop élevés et leur régulation par une autorité publique est nécessaire. Ce contrôle des prix doit être associé à des obligations d’investissement et de qualité de service dans un contrat pluriannuel, tel qu’une concession, dont le titulaire doit pouvoir être remplacé à son échéance. L’expérience montre toutefois que les administrations publiques françaises éprouvent beaucoup de difficultés pour définir leurs besoins et faire respecter ces contrats.

 

Si la régulation mise en place est trop stricte, l’administration risque de ne pas vendre ses actifs à un prix suffisant pour compenser la perte de ses revenus. Si elle est trop lâche, les clients et usagers risquent d’être lésés. Les privatisations doivent être justifiées au cas par cas sur la base d’analyses approfondies. S’agissant d’Aéroports de Paris, par exemple, les enjeux sont analysées dans une note de ce site.

 

 

 

 

 

Source : rapports annuels de l’Etat actionnaire ; loi de règlement pour 2016 ; produit des cessions de titres de participation et dotations en capital ou achats de titres en recettes et dépenses du compte d’affectation spéciale « participations financières de l’Etat » ; l’écart entre ces recettes et dépenses s’explique par des versements en provenance ou au profit du budget général ou encore par les variations du solde du compte ; FIPECO.

 

 

 

[1] Pour tenir compte du fait qu’un dividende de 2 € dans 10 ans n’a pas la même utilité que 2 € aujourd’hui.

[2] Si l’alternative est de conserver ces actions indéfiniment.

[3] L’intérêt financier des investisseurs privés est inverse : les dividendes espérés doivent être supérieurs aux intérêts qu’ils obtiendraient en plaçant leurs fonds dans des obligations d’Etat.

[4] Si le taux d’actualisation est égal au taux d’intérêt de cette dette, ce qui est généralement retenu pour l’Etat.

[5] A travers un programme budgétaire intitulé « désendettement de l’Etat ». Le compte peut toutefois rester en excédent pendant plusieurs exercices.