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FIPECO le 09.08.2019

Les fiches de l’encyclopédie                                                          VII) Les finances locales

                                                           

 

9) La décentralisation en France et dans les autres pays

 

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L’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, l’Assemblée des Départements de France et Régions de France ont appelés au début de 2019 à « un acte III de la décentralisation » et le Président de la République a repris cette proposition à l’issue du grand débat national. L’objet de cette fiche est d’apporter l’éclairage de quelques comparaisons internationales à ces débats entre « jacobins » et « girondins » qui divisent les Français depuis des siècles.

 

A)La décentralisation des dépenses publiques

 

En comptabilité nationale, les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivités locales, leurs groupements et les établissements publics du secteur non marchand qu’elles contrôlent ainsi que les Etats fédérés (par exemple, les länder en Allemagne).

 

Selon Eurostat, leurs dépenses représentent 20 % de celles de l’ensemble des administrations publiques en France en 2018, contre 31 % en moyenne dans l’Union européenne ou la zone euro. Parmi les principaux pays de l’Union, la France est celui où cette part est la plus faible. Elle est nettement plus élevée en Allemagne (41 %), en Espagne (44 %), en Belgique (47 %) et en Suède (51 %). Seul le Royaume-Uni (24 %) se rapproche de la France.

 

Source ; Eurostat ; les transferts vers d’autres administrations publiques sont déduits des dépenses publiques locales ; FIPECO.

 

Dans les pays fédéraux, l’Etat n’a généralement pas de services déconcentrés sur l’ensemble du territoire à l’exception de ceux qui assurent les missions régaliennes (justice…). La plupart des services publics (éducation… et même parfois la collecte de l’impôt) sont assurés par les Etats fédérés qui peuvent les déléguer à des collectivités de niveau inférieur.

 

Les dépenses publiques peuvent être décomposées par fonctions (santé, défense…) et, selon une note d’analyse de France Stratégie, cette décomposition montre que les dépenses publiques sont beaucoup plus décentralisées dans les autres pays dans des domaines telles que l’éducation et la santé.

 

La part des dépenses publiques locales dans le total des dépenses publiques est toutefois un indicateur imparfait du degré de décentralisation. En effet, les collectivités territoriales payent parfois dans certains pays la majeure partie des dépenses relatives à une politique publique sans avoir une réelle autonomie. L’Etat peut en effet les obliger à affecter un montant précis de crédits à cette politique et à les transférer à des opérateurs qu’il choisit lui-même ; il peut définir précisément la nature des services rendus et de leurs bénéficiaires ; il peut soumettre l’usage des facteurs de production des services publics locaux à de fortes contraintes réglementaires, par exemple en fixant lui-même les conditions de recrutement et de rémunération des agents des collectivités locales.

 

La note précitée de France Stratégie observe ainsi que les transferts de l’Etat sont plus largement forfaitaires en France que dans les autres pays, où ils sont plus souvent fléchés vers des politiques particulières. A cet égard, les collectivités territoriales françaises seraient donc plus autonomes.

B)Les ressources et l’autonomie des collectivités locales

1)La situation en France

 

En application de l’article 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ».

 

La Constitution prévoit donc, d’une part, que les collectivités locales peuvent recevoir seulement une partie du produit d’un impôt et, d’autre part, qu’elles n’en fixent pas nécessairement elles-mêmes l’assiette et le taux. En pratique l’assiette des impôts est déterminée par la loi, sous réserve de quelques possibilités d’exonération laissées aux collectivités.

 

Celles-ci peuvent fixer le taux de certains impôts et c’est notamment le cas des impôts fonciers (taxes d’habitation, foncières sur le bâti et le non bâti, d’enlèvement des ordures ménagères), sous certaines contraintes (taux maxima, liens entre leurs taux). Ils représentent 56 % du total des impôts et taxes perçus par les collectivités locales et leurs groupements. L’Etat fixe lui-même le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et en répartit le produit entre les collectivités. Il autorise les collectivités locales à moduler le taux de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), mais dans d’étroites limites. Elles peuvent fixer les taux des DMTO, mais en ne dépassant pas des plafonds établis par la loi.

 

En ajoutant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », l’article 72-2 a posé un « principe d’autonomie financière des collectivités territoriales ». Leurs ressources propres incluent toutefois les recettes fiscales dont l’Etat fixe le taux et, selon le Conseil constitutionnel, il ne résulte d’aucune disposition constitutionnelle que les collectivités locales bénéficieraient d’une « autonomie fiscale ».

 

Une loi organique du 29 juillet 2004 précise comment calculer le taux d’autonomie financière, notamment en définissant les ressources propres non fiscales (redevances pour services rendus…) et en stipulant que ce taux ne doit pas être inférieur à celui atteint en 2003 pour chaque catégorie de collectivité (61 % pour les communes et établissement publics de coopération intercommunale, 59 % pour les départements et 42 % pour les régions).

2)L’autonomie financière en comparaisons internationales

 

Le graphique suivant montre ce que représentent les prélèvements obligatoires affectés aux administrations publiques locales en pourcentage de leurs dépenses en 2017.

 

Les dépenses publiques locales sont financées à hauteur de 53 % par des prélèvements obligatoires en France en 2017, ce qui est proche de la moyenne de la zone euro (52 %) et supérieur à celle de l’Union européenne (47 %). A cette aune, les collectivités territoriales françaises bénéficient donc d’une autonomie financière supérieure à la moyenne européenne. Au sein des grands pays, cette part des prélèvements obligatoires est la plus élevée en Allemagne (73 %) et en Suède (55 %). Elle est particulièrement faible aux Pays-Bas (12 %) et au Royaume-Uni (18 %).

 

Source : Commission européenne ; FIPECO.

 

Cependant, des impôts peuvent être affectés aux collectivités locales sans qu’elles aient le pouvoir d’en fixer l’assiette ou le taux, y compris dans des pays de structure fédérale. Il n’est donc pas certain que l’autonomie réelle des collectivités locales soit plus grande dans les pays où elles reçoivent une part élevée des prélèvements obligatoires.

 

Il n’y a pas toujours en pratique une grande différence entre des dotations de l’Etat central globalisées et indexées, par exemple, sur le PIB et des impôts nationaux, comme la TVA, affectés aux collectivités locales selon une clé de répartition choisie discrétionnairement par l’Etat central.

3)L’autonomie fiscale en comparaisons internationales

 

L’OCDE a engagé des travaux sur le « fédéralisme budgétaire » qui mettent en évidence les nombreux problèmes de mesure du degré d’autonomie des collectivités territoriales. L’Organisation a néanmoins construit une base de données sur l’autonomie fiscale des APUL dans les pays membres, qui permet d’apprécier l’ampleur de cette autonomie en 2014 sur la base d’une batterie de critères[1] : la part des PO affectée aux APUL (15 % pour l’OCDE en moyenne ; part non pondérée par l’importance des pays) ; le pouvoir (total ou restreint) de fixer les taux et/ou d’accorder des réductions d’impôts ; la participation des collectivités locales aux décisions en cas de partage d’impôts nationaux.

 

Les conclusions qui peuvent en être tirées sur l’autonomie des collectivités locales en France par rapport aux autres pays sont contrastées (cf. note de France Stratégie). D’un côté, elles apparaissent très autonomes sur leur fiscalité propre, en particulier si on ne les compare pas avec les Etats fédérés comme la Suisse, la Belgique ou l’Espagne. De l’autre côté, elles n’ont que peu de pouvoir de décision sur les recettes fiscales qui sont partagées avec l’Etat central. Cette considération est à prendre en compte plus particulièrement quand on compare la France aux autres grands pays européens puisqu’en Espagne, en Italie, et surtout en Allemagne, une large part des recettes fiscales des collectivités vient d’un partage de recettes, telles que la TVA ou l’impôt sur le revenu, avec l’Etat central dont la répartition nécessite l’accord des administrations locales.

 

L’exemple de l’Allemagne invite à réfléchir à un autre modèle. Les administrations publiques locales y reçoivent 31 % des prélèvements obligatoires, mais les impôts affectés aux länder et aux communes sont des impôts d’Etat, comme la TVA, à hauteur de, respectivement, 93 et 42 % du montant total de leurs recettes fiscales. Ces impôts d’Etat y sont partagés au niveau national sur la base de prévisions des recettes fiscales et de clés de répartition qui sont établies chaque année en commun par les ministres des finances de l’Etat fédéral et des länder.

 

Le seul impôt important sur lequel les collectivités locales, surtout les communes, ont un réel pouvoir est la « taxe professionnelle ». Celle-ci est en fait très proche d’un impôt local sur les bénéfices des sociétés.

 

Ce modèle conjugue donc une très grande décentralisation des dépenses publiques et une faible autonomie fiscale des collectivités locales, compensée par une « cogestion » à l’allemande entre l’Etat fédéral et les länder.

 

4)La capacité d’emprunt

 

Les administrations territoriales peuvent être libres d’emprunter comme elles le souhaitent, la sanction d’un endettement excessif venant des marchés financiers sous forme d’une hausse de la prime de risque, voire d’un refus de prêt. Cette sanction n’est cependant crédible que si l’Etat central ne garantit en aucune façon les dettes des collectivités territoriales et accepte de les laisser faire faillite. C’est le cas aux Etats-Unis, mais c’est rare en Europe où les Etats centraux interviennent généralement pour soutenir les collectivités en difficulté, même s’ils ne garantissent pas explicitement leurs dettes.

 

Les Etats européens préfèrent généralement limiter la capacité d’emprunt des administrations territoriales, en les soumettant à des règles budgétaires telles que la « règle d’or » des collectivités territoriales françaises.

 

La base de données relative aux règles budgétaires tenue par la Commission européenne montre que 18 pays de l’Union européenne imposent de telles règles à leurs administrations territoriales. Elles peuvent être réparties en quatre catégories : des règles d’équilibre du budget de fonctionnement comme en France (6 pays) ; des règles d’équilibre budgétaire pour lesquelles l’information disponible ne permet pas de préciser si elles concernent le seul budget de fonctionnement ou incluent le budget d’investissement (7 pays) ; des règles plafonnant la dette ou la charge d’intérêt en pourcentage du PIB ou des recettes (6 pays) ; des règles d’équilibre structurel analogues au « pacte budgétaire » du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) dans l’Union européenne (3 pays)[2].

 

Les règles qui ne portent que sur l’équilibre du budget de fonctionnement, comme la règle d’or française, sont moins contraignantes car elles permettent aux administrations territoriales de s’endetter théoriquement sans limite pour financer leurs investissements. Les règles d’équilibre structurel au sens du TSCG sont les plus contraignantes car elles font tendre le ratio dette/PIB de ces administrations vers zéro à long terme.

 

La Commission européenne publie un indice de sévérité des règles qui ne tient pas compte de leur classement dans ces quatre catégories mais de facteurs tels que : leur statut juridique, leur surveillance par une autorité budgétaire indépendante, l’existence d’un mécanisme de correction automatique… A cette aune, la France se situe au 8ème rang pour la sévérité de ses règles budgétaires locales sur les 18 pays qui en ont adoptés, notamment parce que ces règles y sont contrôlées par les chambres régionales et territoriales des comptes et parce que leur non-respect peut faire l’objet de sanctions allant jusqu’à une mise sous tutelle par les préfets.

 

 

 

[1] L’OCDE a également engagé des travaux pour mesurer le degré d’autonomie laissé par les dotations de l’Etat central suivant qu’elles sont plus ou moins précisément fléchées vers des usages particuliers mais n’a pas encore pu définir une méthodologie suffisamment satisfaisante.

[2] Certains pays imposent deux règles différentes à leurs administrations territoriales.