Faire un don à FIPECO
Graphiques et tableaux
graphiques

Suivez FIPECO

Twitter Facebook Flux RSS

Recevez par email les avis de parution des derniers billets.

Dernières mises à jour fiches et notes

La politique familiale
(Le 26/06/2019 à 15:00)

Les recettes des administrations publiques locales
(Le 24/06/2019 à 15:28)

Faut-il relever l'âge de départ à la retraite ?
(Le 22/06/2019 à 16:33)

Sites institutionnels

Soutiens

FIPECO dans les médias

FIPECO

FIPECO le 29.05.2019

Les fiches de l’encyclopédie                                                          VII) Les finances locales

                                                           

 

9) La décentralisation en France et dans les autres pays

 

PDF à lire et imprimer

 

L’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, l’Assemblée des Départements de France et Régions de France ont appelés au début de 2019 à « un acte III de la décentralisation » et le Président de la République a repris cette proposition à l’issue du grand débat national. L’objet de cette fiche est d’apporter l’éclairage de quelques comparaisons internationales à ces débats entre « jacobins » et « girondins » qui divisent les Français depuis des siècles.

 

A)La décentralisation des dépenses publiques

 

En comptabilité nationale, les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivités locales, leurs groupements et les établissements publics du secteur non marchand qu’elles contrôlent ainsi que les Etats fédérés (par exemple, les länder en Allemagne).

 

Selon Eurostat, leurs dépenses représentent 20 % de celles de l’ensemble des administrations publiques en France en 2018, contre 31 % en moyenne dans l’Union européenne ou la zone euro. Parmi les principaux pays de l’Union, la France est celui où cette part est la plus faible. Elle est nettement plus élevée en Allemagne (41 %), en Espagne (44 %), en Belgique (47 %) et en Suède (51 %). Seul le Royaume-Uni (24 %) se rapproche de la France.

 

Source ; Eurostat ; les transferts vers d’autres administrations publiques sont déduits des dépenses publiques locales ; FIPECO.

 

Dans les pays fédéraux, l’Etat n’a généralement pas de services déconcentrés sur l’ensemble du territoire à l’exception de ceux qui assurent les missions régaliennes (justice…). La plupart des services publics (éducation… et même parfois la collecte de l’impôt) sont assurés par les Etats fédérés qui peuvent les déléguer à des collectivités de niveau inférieur.

 

Ces ratios donnent certes une image imparfaite du degré de décentralisation des dépenses publiques car les dépenses des collectivités locales peuvent être plus ou moins contraintes par des règles fixées par l’Etat. Il reste néanmoins que, si les collectivités territoriales s’y administrent librement dans les conditions fixées par la loi, en application de l’article 72 de la Constitution, la France est assez clairement un pays centralisé du point de vue des dépenses publiques.

B)L’autonomie financière et fiscale des collectivités locales

1)La situation en France

 

En application de l’article 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ».

 

La Constitution prévoit donc, d’une part, que les collectivités locales peuvent recevoir seulement une partie du produit d’un impôt et, d’autre part, qu’elles n’en fixent pas nécessairement elles-mêmes l’assiette et le taux. En pratique l’assiette des impôts est déterminée par la loi, sous réserve de quelques possibilités d’exonération laissées aux collectivités.

 

Celles-ci peuvent fixer le taux de certains impôts et c’est notamment le cas des impôts fonciers (taxes d’habitation, foncières sur le bâti et le non bâti, d’enlèvement des ordures ménagères), sous certaines contraintes (taux maxima, liens entre leurs taux). Ils représentent 56 % du total des impôts et taxes perçus par les collectivités locales et leurs groupements. L’Etat fixe lui-même le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et en répartit le produit entre les collectivités. Il autorise les collectivités locales à moduler le taux de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE), mais dans d’étroites limites. Elles peuvent fixer les taux des DMTO, mais en ne dépassant pas des plafonds établis par la loi.

 

En ajoutant que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », l’article 72-2 a posé un « principe d’autonomie financière des collectivités territoriales ». Leurs ressources propres incluent toutefois les recettes fiscales dont l’Etat fixe le taux et, selon le Conseil constitutionnel, il ne résulte d’aucune disposition constitutionnelle que les collectivités locales bénéficieraient d’une « autonomie fiscale ».

 

Une loi organique du 29 juillet 2004 précise comment calculer le taux d’autonomie financière, notamment en définissant les ressources propres non fiscales (redevances pour services rendus…) et en stipulant que ce taux ne doit pas être inférieur à celui atteint en 2003 pour chaque catégorie de collectivité (61 % pour les communes et établissement publics de coopération intercommunale, 59 % pour les départements et 42 % pour les régions).

2)L’autonomie financière en comparaisons internationales

 

Le graphique suivant montre ce que représentent les prélèvements obligatoires affectés aux administrations publiques locales en pourcentage de leurs dépenses en 2017.

 

Les dépenses publiques locales sont financées à hauteur de 53 % par des prélèvements obligatoires en France en 2017, ce qui est proche de la moyenne de la zone euro (52 %) et supérieur à celle de l’Union européenne (47 %). A cette aune, les collectivités territoriales françaises bénéficient donc d’une autonomie financière supérieure à la moyenne européenne. Au sein des grands pays, cette part des prélèvements obligatoires est la plus élevée en Allemagne (73 %) et en Suède (55 %). Elle est particulièrement faible aux Pays-Bas (12 %) et au Royaume-Uni (18 %).

 

Source : Commission européenne ; FIPECO.

 

Cependant, des impôts peuvent être affectés aux collectivités locales sans qu’elles aient le pouvoir d’en fixer l’assiette ou le taux, y compris dans des pays de structure fédérale. Il n’est donc pas certain que l’autonomie réelle des collectivités locales soit plus grande dans les pays où elles reçoivent une part élevée des prélèvements obligatoires.

 

En outre, lorsque les collectivités locales reçoivent une faible part des prélèvements obligatoires, elles bénéficient généralement d’importantes dotation de l’Etat central. Or ces dotations peuvent être globales ou fléchées vers des usages précis. L’autonomie des collectivités locales est bien entendu plus forte dans le premier cas.

 

Il n’y a pas toujours en pratique une grande différence entre des dotations de l’Etat central globalisées et indexées, par exemple, sur le PIB et des impôts nationaux, comme la TVA, affectés aux collectivités locales selon une clé de répartition choisie discrétionnairement par l’Etat central.

3)L’autonomie fiscale en comparaisons internationales

 

L’OCDE a engagé des travaux sur le « fédéralisme budgétaire » qui mettent en évidence les nombreux problèmes de mesure du degré d’autonomie des collectivités territoriales. L’Organisation a néanmoins construit une base de données sur l’autonomie fiscale des APUL dans les pays membres, qui permet d’apprécier l’ampleur de cette autonomie en 2014 sur la base d’une batterie de critères[1] : la part des PO affectée aux APUL (15 % pour l’OCDE en moyenne ; part non pondérée par l’importance des pays) ; le pouvoir (total ou restreint) de fixer les taux et/ou d’accorder des réductions d’impôts ; la participation des collectivités locales aux décisions en cas de partage d’impôts nationaux.

 

L’OCDE ne présente pas d’indicateur synthétique d’autonomie fiscale car ces critères d’appréciation sont trop hétérogènes, mais quelques observations peuvent être tirées de cette base de données. En particulier, les collectivités locales françaises ont un pouvoir de fixation des taux et/ou de réductions du montant dû sur 65 % des impôts qu’elles reçoivent, ce qui est inférieur à la moyenne (non pondérée) de l’OCDE pour les collectivités locales (75 %) ou les Etats fédérés (78 %). Ces données confirment donc le caractère relativement limité de l’autonomie fiscale des collectivités locales françaises.

 

L’exemple de l’Allemagne invite à réfléchir à un autre modèle. Les administrations publiques locales y reçoivent 31 % des prélèvements obligatoires, mais les impôts affectés aux länder et aux communes sont des impôts d’Etat, comme la TVA, à hauteur de, respectivement, 93 et 42 % du montant total de leurs recettes fiscales. Ces impôts d’Etat y sont partagés au niveau national sur la base de prévisions des recettes fiscales et de clés de répartition qui sont établies chaque année en commun par les ministres des finances de l’Etat fédéral et des länder.

 

Le seul impôt important sur lequel les collectivités locales, surtout les communes, ont un réel pouvoir est la « taxe professionnelle ». Celle-ci est en fait très proche d’un impôt local sur les bénéfices des sociétés.

 

Ce modèle conjugue donc une très grande décentralisation des dépenses publiques et une faible autonomie fiscale des collectivités locales, compensée par une « cogestion » à l’allemande entre l’Etat fédéral et les länder.

 

 

 

 

[1] L’OCDE a également engagé des travaux pour mesurer le degré d’autonomie laissé par les dotations de l’Etat central suivant qu’elles sont plus ou moins précisément fléchées vers des usages particuliers mais n’a pas encore pu définir une méthodologie suffisamment satisfaisante.