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FIPECO le 24.07.2018

Les fiches de l’encyclopédie                                                          VII) Les finances locales

                                                            

 

5) La situation des différents niveaux de collectivités locales

 

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Les autres fiches portant sur les finances locales présentent généralement la situation d’ensemble des « administrations publiques locales » (APUL), qui constituent l’une des catégories des « administrations publiques » de la comptabilité nationale.

 

Les trois niveaux de collectivités locales (commune et leurs groupements, départements et régions) sont toutefois dans des situations très différentes. Les comptes nationaux n’étant pas assez détaillés pour les analyser, il faut s’appuyer sur les comptes des collectivités locales et de leurs groupements, qui sont établis en appliquant leurs règles comptables particulières et agrégés par la direction générale des finances publiques du ministère des finances.

 

Il existe également une forte disparité des situations au sein de chaque niveau de collectivités, par exemple entre les communes ou départements urbains et ruraux, qui pourrait également être analysée. Toutefois, en poussant cette logique jusqu’à ses limites, chaque collectivité est unique et devrait faire l’objet d’une analyse spécifique, ce qui est impossible. Pour en tirer des conclusions opérationnelles, il faut généralement se limiter à des analyses statistiques de catégories suffisamment larges comme les trois niveaux de collectivités locales.

 

Ces trois niveaux diffèrent sensiblement au regard de leurs compétences, du dynamisme de leurs dépenses, de leur « autonomie fiscale » (qui n’est pas garantie par la Constitution, contrairement à « l’autonomie financière »), de leur besoin de financement et de leur endettement.

 

A)Les compétences

 

La loi municipale de 1884 accordait aux communes une « clause générale de compétences », c’est-à-dire une capacité générale d’intervention sur leur territoire sans que leurs attributions doivent être énumérées. Cette clause générale s’oppose au « principe de spécialité » qui régit les établissements publics. Elle avait été étendue aux départements et aux régions en 1982 et, après avoir été supprimée puis rétablie, elle a finalement été supprimée pour ces deux dernières catégories de collectivités par la loi de 2015 sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE).

 

Les communes disposent donc de compétences générales et les exercent en pratique plus particulièrement dans les domaines suivants : urbanisme et logement, avec notamment les permis de construire ; action sociale (crèches, foyers pour personnes âgées…) ; gestion des écoles (hors rémunération des enseignants) ; action culturelle (musées, salles de spectacle…) ; sports et loisirs (équipements sportifs…) ; voierie communale ; protection de l’ordre public à travers les pouvoirs de police du maire.

 

Certaines de ses compétences peuvent être transférées, obligatoirement ou facultativement selon les cas, aux communautés de communes et d’agglomération (cf. fiche sur l’intercommunalité).

 

La loi de 2014 de modernisation de l’action publique territoriale (MAPTAM) donne aux communes un rôle de chef de file, vis-à-vis des autres collectivités et des établissements publics, en matière de mobilité durable, d’organisation des services publics de proximité et d’aménagement de l’espace et de développement local.

 

Les maires et leurs adjoints exercent en outre certaines fonctions pour le compte de l’Etat (organisation des élections, état civil…).

 

Les départements sont chefs de file en matière d’aide sociale, d’autonomie des personnes et de solidarité des territoires.

 

Ils sont plus particulièrement compétents en matière sociale, avec notamment la gestion de plusieurs prestations sociales nationales (revenu de solidarité active, allocation personnelle d’autonomie…) et d’équipements (maisons de retraite…), d’aménagement (voirie départementale, équipement des zones rurales…), de gestion des collèges (hors rémunération des enseignants) et d’action culturelle et sportive (bibliothèques départementales…).

 

La région est responsable de la définition des orientations en matière de développement économique ; elle élabore le « schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires » ainsi que le « plan régional de prévention et de gestion des déchets » ; elle est responsable de la gestion des services non urbains de transport, avec notamment les trains express régionaux (TER), des lycées (hors rémunération des enseignants) et de la formation professionnelle continue et en apprentissage ; elle exerce également des compétences en matière de gestion des ports et aéroports régionaux et de protection du patrimoine.

 

Les lois NOTRE et MAPTAM avaient pour objectif de simplifier le « mille-feuille » de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités locales. La nouvelle carte des compétences reste cependant complexe, beaucoup plus que la présentation très résumée qui vient d’en être faite. La circulaire envoyée aux préfets fin 2015 sur les incidences de la suppression de la clause de compétences générales des départements et régions sur l’exercice des compétences des collectivités locales en donne une illustration.

 

B)L’évolution des dépenses

 

Le taux de croissance des dépenses des départements et des régions est majoré par le dynamisme des dépenses qui leur ont été transférées par l’Etat depuis le premier mouvement de décentralisation au début des années quatre-vingts. Pour en tenir compte, le graphique ci-dessous présente à la fois l’évolution de leurs dépenses totales et celle de leurs dépenses après déduction de celles qui leur ont été transférées, telles que chiffrées dans les rapports de l’observatoire des finances locales. Pour les départements, il s’agit du RMI-RSA, de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), des dépenses de fonctionnement et d’équipement des collèges et de celles des services d’incendie et de secours. Pour les régions, il s’agit des dépenses liées à la formation professionnelle et à l’apprentissage, aux transports ferroviaires et au fonctionnement et à l’équipement des lycées.

 

Les dépenses des régions ont été les plus dynamiques au cours des 15 dernières années, que l’on exclue ou non les dépenses transférées par l’Etat. Celles du « secteur communal » (communes et groupements à fiscalité propre) et des départements, avec ou sans les dépenses transférées par l’Etat, ont enregistré des taux de croissance en moyenne voisins, plus irrégulier s’agissant du secteur communal car lié aux effets du cycle électoral sur l’investissement.

 

Source : rapport de l’observatoire des finances et de la gestion locales ; FIPECO

 

C)L’autonomie fiscale

 

Les recettes autres que les concours financiers de l’Etat (recettes fiscales, redevances pour services rendus, participation des ménages aux frais de certains services, ventes de produits…) représentent 79 % des recettes de fonctionnement du secteur communal, 84 % de celles des départements et 78 % de celles des régions en 2017.

 

Ces ratios ne mesurent qu’imparfaitement l’autonomie fiscale de chacun des trois niveaux de collectivités locales, car celles-ci n’ont aucun pouvoir de fixation du taux de certains impôts, comme la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), ou seulement un pouvoir de modulation de ce taux dans d’étroites limites, comme c’est le cas pour la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE)[1].

 

Le secteur communal est le plus autonome dans la mesure où les taxes foncières et d’habitation, sur lesquelles les collectivités locales ont le plus de pouvoir, représentent 38 % de leurs recettes de fonctionnement, contre 22 % pour les départements et alors que les régions n’en perçoivent pas.

 

Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) représentent 17 % des recettes de fonctionnement des départements qui peuvent en moduler le taux, mais ils ont l’inconvénient d’avoir un rendement qui évolue comme le marché immobilier, très irrégulièrement, et de ne pas pouvoir donner lieu à des prévisions fiables.

 

Les régions sont les moins autonomes avec 54 % de leurs recettes de fonctionnement provenant de la CVAE, sur laquelle elles n’ont aucun pouvoir de fixation du taux, et de la TICPE, sur laquelle elles ont seulement un faible pouvoir.

 

Les régions forment pourtant le niveau de collectivité dont les dépenses ont le plus fortement augmenté ces dernières années. Cet « effet de ciseau » entre des dépenses de fonctionnement dynamiques et des recettes qui le sont beaucoup moins, faute de pouvoir relever les taux, explique la dégradation de leur situation financière (cf. ci-dessous).

 

Les départements sont eux aussi confrontés depuis quelques années à un effet de ciseau entre, d’un côté, des dépenses de fonctionnement tirées vers le haut par des dépenses sociales (RMI-RSA et APA notamment) dynamiques et pour lesquelles ils ont peu de moyens de pilotage et, d’un autre côté, des recettes fiscales tirées vers le bas par des DMTO pénalisés par la baisse puis l’atonie du marché immobilier.

 

D)L’épargne brute et la capacité de financement

 

La situation financière est appréciée au regard de deux ratios :

 

- le rapport de « l’épargne brute » (recettes moins dépenses de fonctionnement) aux recettes de fonctionnement ;

 

- le rapport de « la capacité de financement » (épargne brute + recettes d’investissement hors emprunts – investissements non financiers et subventions d’investissement[2]) aux recettes de fonctionnement.

 

Rapportée aux recettes de fonctionnement, l’épargne brute des régions est plus élevée que celle des départements et du secteur communal, notamment parce qu’elles investissent relativement plus. De 2012 à 2017, ce ratio s’est dégradé un peu plus dans les régions que dans le secteur communal et s’est stabilisé dans les départements.

 

 

Source : Rapports de l’observatoire des finances locales ; FIPECO

 

Rapportée aux recettes de fonctionnement, la capacité de financement des régions est négative et s’est un peu améliorée de 2012 à 2017. Celle des départements et du secteur communal était négative en 2012 mais s’est significativement rétablie en 2017.

 

Alors que les départements sont souvent considérés comme le niveau de collectivité le plus en difficulté, en raison de l’effet de ciseau entre leurs recettes et dépenses de fonctionnement, ces ratios de gestion tendent à montrer que la situation des régions, confrontées à un effet de ciseau encore plus fort, est plus dégradée.

 

Source : Rapports de l’observatoire des finances locales ; FIPECO

 

E)L’endettement

 

L’endettement des collectivités territoriales à la fin de 2017 représentait 90 Md€ pour le secteur communal, 27 Md€ pour les régions et 33 Md€ pour les départements.

 

Il était ainsi égal à 5,4 fois l’épargne brute du secteur communal, à 5,0 fois celle des régions et à 4,2 fois celle des départements, soit des ratios très proches, un peu meilleurs pour les départements.

 

Rapportée à leur épargne brute, la dette des trois niveaux de collectivités s’est accrue de 2012 à 2017, un peu plus fortement s’agissant des régions.

 

 

Source : Rapports de l’observatoire des finances locales ; FIPECO

 

 

 

 

 

[1] Sous réserve de quelques rares possibilités d’accorder des exonérations et dégrèvements, elles n’ont pas le pouvoir de déterminer l’assiette des impôts qu’elles perçoivent.

[2] Cette capacité de financement issue des comptes agrégés des collectivités locales dans leur système comptable propre est assez proche de la capacité de financement au sens de la comptabilité nationale.