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FIPECO le 31.07.2017                                                                  

Les notes d’analyse                                                               VI) La masse salariale publique

 

 

 

2)   Quelle devrait être l’évolution des effectifs de la fonction publique ?

 

                        François ECALLE

 

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La masse salariale des administrations publiques, hors contributions aux régimes de retraite de la fonction publique, représente 15,0 % des dépenses publiques et 8,4 % du PIB en 2016. Le rapport des dépenses publiques au PIB pourra donc difficilement être diminué sans la réduire. Comme la politique salariale laisse peu de marges pour aller dans ce sens, une diminution des effectifs de la fonction publique est nécessaire.

 

Les trois fonctions publiques comptent 5,45 millions d’agents en 2015[1], soit 20 % de l’emploi total en France. Après une croissance moyenne de 1,4 % par an au cours des années 1997-2007, leurs effectifs ont augmenté en moyenne de 0,3 % par an de 2007 à 2015.

 

Un objectif de diminution de 1 % par an (soit 54 000) de ce nombre paraît raisonnable. Pour l’atteindre, des leviers d’action différents selon les catégories d’administrations publiques devront être utilisés. Une augmentation de la durée du travail dans la fonction publique pourrait permettre de se donner un objectif plus ambitieux (80 000), mais limité par le nombre de départs dans le secteur public[2].

A)   Une baisse de 1 % par an des effectifs de la fonction publique permettrait d’en réduire le coût de 1,5 Md€ chaque année

 

Les gains de productivité dans les services marchands ont été en France de 0,5 % par an sur la décennie 2005-2014 et il n’y a pas de raison pour que les administrations publiques ne puissent obtenir le même résultat en mettant en œuvre de nouvelles technologies, notamment dans les domaines de l’information et de la communication, et en se réorganisant.

 

Leur réorganisation peut prendre trois formes : une simplification des procédures, une mutualisation des activités de support et un redéploiement des implantations territoriales. Elle requiert une mobilité géographique et fonctionnelle des agents qu’il faudra renforcer.

 

S’il est ainsi possible de réduire les effectifs des administrations publiques de 0,5 % par an à production de services inchangée, en qualité comme en quantité, l’objectif devrait être plus ambitieux car il faudrait également abandonner les activités dont l’utilité est inférieure au coût des prélèvements obligatoires nécessaires pour les financer.

 

Au prix d’une telle révision générale des fonctions assurées par les administrations, un objectif de baisse de 1 % par an des effectifs de l’ensemble de la fonction publique est envisageable, ce qui correspond à 54 000 emplois par an.

 

Si cette baisse est identique en pourcentage dans les trois fonctions publiques, elle correspond à une réduction des effectifs de 24 000 pour l’Etat et ses « opérateurs », de 18 000 pour les collectivités territoriales et de 12 000 pour les établissements de santé.

 

Compte-tenu du coût moyen des nouveaux entrants de la fonction publique, hors contributions aux régimes de retraite, elle entraînerait chaque année une baisse de la masse salariale de 700 M€ pour l’Etat et ses opérateurs, de 450 M€ pour les collectivités locales et de 350 M€ pour les établissements de santé, soit un total de 1,5 Md€ par an et de 7,5 Md€ sur cinq ans.

 

Pour estimer ces « économies », la référence est une situation dans laquelle chaque départ est remplacé par un recrutement et où les effectifs sont donc stabilisés.

 

Il s’agit d’économies réalisées à court terme en évitant des recrutements. Des économies supplémentaires seront ensuite réalisées chaque année, correspondant aux augmentations de salaires qui auront été également évitées.

 

Dans le cadre de la « révision générale des politiques publiques » (RGPP) menée dans les années 2007 à 2012, les économies réalisées par l’Etat du fait de la baisse des effectifs ont été pour moitié rétrocédées aux agents sous la forme de « mesures catégorielles ». Toutefois, le montant total des mesures catégorielles accordées chaque année (environ 500 M€) a été le même dans les années 2007-2012 que dans les années 2002-2007. Ces mesures catégorielles ont été affectées à la RGPP alors qu’elles auraient eu d’autres affectations si les pratiques antérieures avaient perduré. Elles n’ont donc pas contribué à augmenter les dépenses publiques et le gain annuel résultant du non remplacement d’un départ à la retraite sur deux s’est élevé à 900 M€.

 

Pour que les économies permises par une réduction de 1 % des effectifs de la fonction publique soient de 1,5 Md€ par an, elles ne doivent pas être compensées par une hausse des mesures catégorielles au-delà de leur montant habituel.

B)   Les leviers d’action diffèrent selon les administrations publiques

 

Si l’Etat fixe l’évolution de ses propres effectifs et contrôle ceux de ses opérateurs et des hôpitaux, ses leviers d’action sur les emplois des collectivités locales sont limités.

1)    L’Etat et ses opérateurs

 

La loi de finances fixe les crédits de personnel par mission et programme et les plafonds d’emplois par ministère, en équivalents temps plein. Les « schémas d’emplois », soldes des flux de recrutement et de départ prévus par les ministères en concertation avec la direction du budget, sont suivis par les « contrôleurs budgétaires » pour que le respect des crédits et plafonds d’emplois soit respecté.  Ces procédures fonctionnent correctement.

 

Les effectifs de l’Etat ont ainsi diminué de 144 000 équivalents temps plein sur la période 2008-2012, ce qui correspond à une baisse de 29 000 ou 1,4 % par an, en ne remplaçant qu’un départ à la retraite sur deux (le taux de remplacement a été plus précisément de 53 %).

 

L’objectif d’une baisse des effectifs de 1,0 % par an (soit 20 000) est un peu moins ambitieux, à la réserve près que les départs en retraite seront moins nombreux. Ils étaient en effet de l’ordre de 70 000 par an à la fin des années 2000 et seront probablement compris entre 50 000 et 60 000 dans les prochaines années. Dans ces conditions, il s’agit de remplacer à peu près deux départs sur trois.

 

La répartition des efforts devra être différente de celle des années 2008-2012 au cours desquelles le ministère de la défense a contribué à hauteur de presque un tiers à la baisse des effectifs (un peu moins de 9 000 par an) alors qu’il n’en représentait que 17 %. Le contexte international ne permet plus d’envisager une réduction significative de ses effectifs.

 

Le ministère de l’éducation nationale emploie la moitié des agents de l’Etat et devrait contribuer pour la même proportion à la diminution des effectifs. Une baisse de 1 % par an sur cinq ans reviendrait à peu près à supprimer les 60 000 postes créés de 2012 à 2017.

 

L’Etat peut réguler l’évolution des effectifs de ses opérateurs dans la mesure où la loi de finances leur fixe un plafond d’emplois. Une partie de leurs emplois n’est certes pas limitée par ces plafonds, mais il s’agit de ceux qui sont financés sur des ressources propres et celles-ci sont elles-mêmes de plus en plus souvent plafonnées en loi de finances.

 

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 avait fixé une norme de décroissance des effectifs des opérateurs de 1,5 % par an mais ceux qui interviennent dans les domaines prioritaires (enseignement supérieur…) en étaient exemptés alors qu’ils représentent plus de 60 % des emplois. Un objectif de baisse de 1,0 % par an appliqué à tous (soit 4 000 emplois) serait seulement un peu plus contraignant.

2)    Les administrations sociales

 

Les pouvoirs de contrôle de l’Etat sur les recrutements des administrations de sécurité sociale (hôpitaux et caisses) sont un peu plus faibles que sur ses opérateurs mais lui donnent des leviers d’action importants. Les « agences régionales de santé » doivent ainsi valider les postes médicaux à pourvoir. L’Etat signe avec les caisses de sécurité sociale des contrats qui fixent leurs objectifs et leurs moyens, notamment en personnels, à un horizon pluriannuel.

 

Une baisse de 1,0 % par an des effectifs de la fonction publique hospitalière (soit 12 000 postes) demanderait un effort important par rapport à son évolution sur la période 2007-2015 (+ 1,0 % par an). Elle correspondrait au remplacement d’un départ à la retraite sur deux.

 

Si certains hôpitaux sont manifestement en sous-effectif, des gains de productivité très significatifs pourraient être obtenus dans l’ensemble du système hospitalier, à qualité des soins inchangée, en développant de nouvelles technologies, en fermant les établissements où l’activité est la plus faible, en coordonnant mieux les parcours de soins, en modifiant l’organisation du travail et en simplifiant les procédures. Les rapports des services d’inspection et de la Cour des comptes qui mettent en évidence des sources potentielles de gains de productivité sont nombreux.

3)    Les administrations publiques locales

 

La Constitution prévoit que les collectivités locales s’administrent librement, ce qui signifie notamment qu’elles sont libres de leurs recrutements. Elle ajoute certes que cette liberté s’exerce dans les conditions prévues par la loi et des dispositions législatives restreignant leur liberté d’embauche pourraient être envisagées.

 

Une norme uniforme telle que le non remplacement d’un départ sur deux serait toutefois vivement critiquée, et rapidement indéfendable, car elle ne tiendrait pas compte de la diversité des situations des collectivités locales en termes d’emplois et de leurs besoins. Une norme plus souple deviendrait vite extrêmement complexe, pour tenir compte de cette diversité, sans pour autant être exempte de critiques sur son inadéquation et serait donc difficilement gérable. Une modulation des dotations de l’Etat en fonction de l’évolution des effectifs des collectivités locales présenterait les mêmes difficultés car elle reposerait sur une norme de référence trop simple ou trop compliquée.

 

L’Etat ne peut utiliser que des leviers indirects d’action sur les dépenses de personnel des collectivités locales, notamment les ressources qu’il leur apporte. L’efficacité de cet instrument n’est certes pas garantie car elles peuvent maintenir la progression de leurs dépenses en relevant le taux des impôts locaux ou en s’endettant. Toutefois, si les collectivités locales ont d’abord réagi à la baisse des dotations de l’Etat par une diminution de leurs investissements et une hausse des impôts locaux, elles ont ensuite ralenti leurs dépenses de fonctionnement, qui ont même baissé en valeur en 2016. Pour la première fois, les effectifs de la fonction publique territoriale ont diminué en 2015 et, probablement, en 2016.

 

Les collectivités locales pourraient être plus fortement incitées à limiter leurs recrutements par une hausse du taux de leurs cotisations au régime de retraite de leurs agents. Les fonctionnaires de l’Etat, d’un côté, et des collectivités locales et hôpitaux, de l’autre, reçoivent des pensions calculées de la même façon mais gérées dans le cadre de deux régimes distincts, qui se distinguent essentiellement par des taux de cotisation des employeurs très différents en raison de leurs caractéristiques démographiques : 74 % pour les fonctionnaires civils de l’Etat (126 % pour les militaires) et 30 % pour ceux des hôpitaux et collectivités locales.

 

La séparation de ces deux régimes n’a pas d’autres raisons que l’avantage en résultant pour les hôpitaux et collectivités locales et les difficultés pratiques d’une fusion des deux entités qui les gèrent. En outre, elle freine la mobilité entre les fonctions publiques car elle dissuade les collectivités locales d’employer des fonctionnaires de l’Etat. Leur unification conduirait à un taux de cotisation intermédiaire entre les taux actuels, ce qui majorerait le coût des fonctionnaires locaux et inciterait les collectivités locales à moins en embaucher[3].

 

Les flux de départ en retraite des fonctionnaires territoriaux n’ont pas encore atteint leur maximum et devrait atteindre 30 000 par an dans les prochaines années. Une baisse de 1,0 % des effectifs reviendrait à ne remplacer qu’environ 40 % des départs.

C)    Une hausse de la durée du travail faciliterait la baisse des effectifs

 

La fiche de l’encyclopédie sur la durée annuelle du travail dans la fonction publique montre qu’elle est en moyenne de 1 571 heures en 2016 (un peu plus dans les services de l’Etat et les hôpitaux et nettement moins dans les collectivités locales), soit 2 % de moins que la durée légale (1 607 heures) et 10 % de moins que celle des salariés du secteur privé (1 726 heures).

 

Une augmentation de la durée effective du travail dans la fonction publique n’implique pas nécessairement une hausse de la durée légale. Elle devrait en effet commencer par la suppression des régimes dérogatoires, notamment dans les collectivités locales (journées du maire, durée hebdomadaire inférieure à 35 heures en application d’accords passés avant 2002…), une réduction de l’absentéisme et le maintien du volume actuel d’heures supplémentaires. Le rétablissement du jour de carence annoncé par le Gouvernement y contribuera.

 

A effectifs constants, une hausse de la durée du travail permet d’améliorer les services rendus. A services identiques, elle facilite la réduction des effectifs.

 

Une augmentation de la durée du travail de x % ne permet cependant de réduire les effectifs que d’un taux inférieur à x %, à services inchangés. En effet, la réduction des effectifs n’est possible que si des agents partent et ne sont pas remplacés, ce qui n’est pas le cas dans tous les services et pas nécessairement dans la même proportion que la hausse de la durée du travail. Dans des services où l’activité est limitée et où il n’y a pas de départ, une augmentation de la durée du travail entraîne une diminution de la productivité.

 

Une hausse de la durée du travail des agents publics de 1 % par an pendant cinq ans permettrait donc une baisse des effectifs de 54 000 par an au maximum et probablement de beaucoup moins. Pour obtenir une baisse des effectifs plus forte, il faut combiner la hausse de la durée du travail avec des mesures de réorganisation et une révision des missions.

 

Une hausse de 0,4 % par an et conduisant à un alignement sur la durée légale en cinq ans pourrait être obtenue sans hausse des rémunérations, compte-tenu des mesures salariales décidées récemment qui contribueront à augmenter sensiblement les salaires des fonctionnaires : réforme des grilles salariales, hausse du point de la fonction publique et mesures catégorielles.

 

Une hausse plus importante du temps de travail, par exemple pour l’aligner sur celui des salariés du secteur privé, nécessiterait un relèvement de la durée légale ou une augmentation des heures supplémentaires, dont la rémunération est majorée comme dans le secteur privé. Le relèvement de la durée légale permettrait de moins recourir aux heures supplémentaires mais serait probablement accompagné d’une revalorisation du point de la fonction publique. Le coût de ces mesures salariales pourrait être au total supérieur aux économies résultant de la baisse des effectifs.

D)   Le nombre de départs limite la réduction des effectifs

 

La baisse totale des effectifs dans la fonction publique est limitée par le nombre de départs qui est indépendant de la durée annuelle du travail. Les départs à la retraite de fonctionnaires seront d’environ 110 000 par an dans les prochaines années (55 000 pour la fonction publique d’Etat, 30 000 pour la territoriale et 25 000 pour l’hospitalière). Avec une hausse de la durée du travail de 0,4 % par an pour l’aligner en cinq ans sur la durée légale, une réorganisation des administrations et une revue des missions, il est possible d’envisager une baisse globale des effectifs de fonctionnaires de 65 000 par an, ce qui correspond à un taux de non remplacement de presque un sur deux pour l’Etat (30 000 suppressions) et d’environ deux sur trois pour les collectivités locales (20 000) et les hôpitaux (15 000).

 

Outre les 4,15 millions de fonctionnaires (civils et militaires) au sens strict, visés dans le paragraphe précédent, la fonction publique compte 0,95 millions de « contractuels » ou « fonctionnaires non titulaires » et 0,35 millions d’agents publics relevant d’autres statuts (enseignants du privé…). Environ 180 000 contractuels quittent chaque année la fonction publique pour prendre leur retraite, travailler dans le secteur privé ou chercher un autre emploi. Le remplacement de seulement 90 % d’entre eux permettrait de réduire les effectifs de la fonction publique, au sens large, de 20 000 postes supplémentaires par an, soit environ 100 000 sur cinq ans.

 

Cependant, les recrutements sur des contrats à durée déterminée sont essentiels pour donner un peu de flexibilité à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Il est en effet peu pertinent d’embaucher des fonctionnaires pour plus de 40 ans dans des corps dont les missions ont un horizon de moins de dix ans.

 

Cette flexibilité sera d’autant plus nécessaire que le non remplacement d’une part très importante des départs de fonctionnaires se traduira, à missions inchangés, par des sous-effectifs dans beaucoup d’administrations. Des redéploiements d’agents des services en sureffectifs vers les services en sous-effectifs pourraient en théorie y pourvoir mais, en pratique et comme le montre la note sur la réforme du statut, la mobilité est faible dans la fonction publique.

 

Une forte diminution du nombre de fonctionnaires impose, pour maintenir la qualité des services publics, de renforcer la mobilité des agents publics, par des obligations renouvelées et des incitations financières. Comme cette mobilité restera néanmoins limitée, les recrutements sur des contrats à durée déterminée devront rester suffisamment nombreux.

 

Dans ces conditions, même en augmentant la durée du travail et en tenant compte des mouvements des agents contractuels, la réduction des effectifs devrait être d’environ 65 000 par an et pourra difficilement aller au-delà.

E)    Conclusion

 

Il est possible et souhaitable de viser un objectif de réduction de 1,2 % (65 000) par an des effectifs de la fonction publique, avec une légère hausse de la durée annuelle de travail des agents publics pour l’aligner sur la durée légale et en tenant compte des flux de contractuels. Si cet objectif est atteint cinq années de suite (soit une baisse de 325 000), sans hausse du salaire moyen par tête, une économie cumulée de 10 Md€ peut en être attendue.

 

Cet objectif sera certes difficile à atteindre car il requiert une remise en cause des missions les moins utiles, de profondes réorganisations et un net renforcement de la mobilité des agents, qui ne sont pas acquis. L’objectif de réduction des effectifs du Gouvernement actuel (120 000 sur cinq ans) est toutefois insuffisamment ambitieux.

 

Si l’Etat dispose des leviers d’actions nécessaires sur l’emploi dans les ministères, les opérateurs et les administrations sociales, il ne peut qu’inciter financièrement les collectivités locales à diminuer leurs effectifs, sans garantie du résultat, par exemple en réduisant ses concours financiers et en relevant le taux de leurs contributions au régime de retraite de leurs agents.

 

[1] Fonctionnaires au sens strict et « contractuels », mais hors bénéficiaires de contrats aidés.

[2] Beaucoup de chiffres cités dans cette note sont tirées d’un rapport de juillet 2015 de la Cour des comptes.

[3] Elle majorerait également le coût des personnels hospitaliers mais celui-ci est pris en charge par les caisses de sécurité sociale auxquelles l’Etat pourrait rembourser ce surcoût grâce aux économies sur ses propres cotisations au régime de retraite de ses agents.