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FIPECO le 12.11.2019

Les notes d’analyse                                                            IV) Les prélèvements obligatoires

9) Quelle réforme de l’impôt sur le revenu faut-il faire ?

         François ECALLE

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Certaines des mesures fiscales votées à la fin de 2017 concernent l’impôt sur le revenu (IR). La plus importante est l’institution d’un prélèvement forfaitaire unique sur les revenus du capital financier au taux de 12,8 % au lieu de l’application du barème après abattements (de 40 % sur les dividendes et en fonction de la durée de détention pour les plus-values). Elle permet d’alléger la fiscalité du capital, qui singularise la France, notamment les prélèvements sur les placements en actions, ce qui était souhaitable. La loi de finances pour 2020 comprend une réforme du barème de l’impôt dont le cout est de 5 Md€. Cette note montre qu’il reste néanmoins nécessaire de réformer profondément cet impôt. Le prélèvement à la source et la question de la fusion avec la CSG font l’objet de notes spécifiques.

A)Un impôt très complexe, de faible rendement, progressif mais peu redistributif et ayant des effets probablement négatifs sur l’activité

1)Les principales caractéristiques

L’impôt sur le revenu est calculé, en principe, en appliquant un même barème à l’ensemble des revenus annuels de chaque ménage. Ce barème est en 2019 (sur les revenus de 2018) celui qui figure dans le tableau suivant pour un célibataire sans enfant, le « taux marginal » indiqué, variable selon les tranches de revenus, étant celui qui s’applique à chaque euro supplémentaire de revenu (l’année 2018 étant l’année de transition vers le prélèvement à la source, l’impôt sur les revenus de 2018 est toutefois annulé par un crédit d’impôt du même montant, sous réserve des revenus exceptionnels qui restent imposés, mais ce barème permet de comprendre la mécanique de l’IR).

Le barème de l’IR pour un célibataire sans enfant en 2019

Tranche de revenu annuel (revenu de 2018)

Taux marginal

0 à 9 964 €

0

De 9 964 à 27 519 €

14 %

De 27 519 à 73 779 €

30 %

De 73 779 à 156 244 €

41 %

Au-delà de 156 244 €

45 %

Source : loi de finances pour 2019 ; FIPECO.

Un célibataire sans enfant qui gagne 40 000 € a un taux marginal d’imposition de 30 % et paye un impôt de 6 202 €[1]. Son « taux moyen d’imposition », rapport entre le montant de l’impôt et le revenu, est de 15,5 %. Ce taux moyen d’imposition croît avec le revenu, ce qui confère à l’impôt un caractère « progressif », et tend vers 45 % pour des revenus très élevés.

Ce barème pourrait laisser penser que l’IR est payé à partir d’un revenu de 9 964 €, pour un célibataire sans enfant, mais il s’agit seulement d’un « barème apparent » car un mécanisme de réduction de l’impôt dû par les ménages modestes, appelé la « décote », repousse en fait le seuil d’imposition à l’IR jusqu’à un revenu annuel de 14 846 €. Du fait de cette décote et de nombreux autres dispositifs, moins de la moitié des foyers fiscaux payent un impôt sur le revenu (44 % en 2017).

A partir de l’IR de 2017 sur les revenus de 2016, l’impôt après décote est réduit de 20 % au-dessous de 18 500 € de revenu annuel (célibataire) et d’un taux compris entre 0 et 20 % pour les revenus compris entre 18 500 et 20 500 €[2].

Dans un ménage comportant plusieurs personnes, le barème est appliqué au total des revenus de tous ses membres, divisé par un « nombre de parts » qui correspond à sa taille (deux parts pour un couple sans enfant et 2,5 parts pour un couple avec un enfant, par exemple). Le résultat est ensuite multiplié par le nombre de parts. L’avantage financier qui résulte de ce mécanisme (appelé « quotient familial »), et qui tient à l’application d’un taux moyen plus faible que s’il n’existait pas, est plafonné à 1 551 € par demi-part s’ajoutant à la première (célibataire) ou aux deux premières parts (couple).

Pour les ménages aux revenus les plus élevés, s’ajoute depuis 2012, et jusqu’à ce que le déficit public soit ramené à zéro, une « contribution exceptionnelle sur les hauts revenus » qui est égale, pour les célibataires, à 3 % des revenus compris entre 250 000 et 500 000 € et à 4 % des revenus supérieurs à 500 000 €. Il s’agit de taux marginaux et cela signifie que le taux marginal d’imposition pour des revenus supérieurs à 500 000 € est de 49 % et que le taux moyen tend vers 49 % pour des revenus très élevés.

Les principes précédents font l’objet de très nombreuses exceptions qui constituent des « dépenses fiscales » prenant la forme de : taux spécifiques appliqués à certains revenus (plus-values immobilières…) ; exonération de certains revenus (produits des livrets A…) ; estimation forfaitaire de certains revenus (bénéfices industriels et commerciaux inférieurs à un certain seuil…) ; abattements sur certains revenus (retraites…) ; déduction de certaines dépenses (pensions alimentaires…) ; « réductions d’impôts » (pour investissement locatif…) ; « crédits d’impôts » (pour transition énergétique…)[3].

L’IR sur les revenus d’une année N est soldé à l’automne de l’année N+1, sur la base de déclarations déposées par les contribuables en mai. Jusqu’en 2019, il faisait l’objet d’acomptes versés en N+1 sur la base de l’impôt dû sur les revenus de l’année N-1. Le prélèvement à la source, à partir de 2019, ne change rien au calendrier et aux modalités de déclaration, de calcul et de paiement du solde de l’IR, mais les acomptes sont prélevés en N, par l’employeur ou la caisse de retraite, en appliquant aux revenus de N le taux d’imposition des revenus de N-2.

2)Un impôt très complexe et souvent peu compréhensible

La brochure pratique de l’impôt sur les revenus de 2018 fait presque 400 pages.

Le barème réel de l’IR, c’est-à-dire corrigé par la décote et la réduction de 0 à 20 %, est devenu illisible pour les revenus inférieurs à 20 500 € (célibataires). Le taux marginal supérieur de 45 % est trompeur puisqu’il faudra y ajouter pendant très longtemps des contributions exceptionnelles. Les règles d’attribution et de plafonnement des demi-parts de quotient familial sont souvent très complexes, de même que leur articulation avec la décote et la réduction de 20 %. Il est finalement devenu extrêmement difficile de calculer soi-même son impôt, ce qui était encore possible, avec difficulté, il y a quelques années avec la « fiche de calcul facultative » envoyée par les services fiscaux avec le formulaire de déclaration.

La brochure pratique consacre près de 100 pages à une présentation simplifiée des modalités de détermination de l’assiette imposable par catégorie de revenus. Un autre billet de ce site montre que ces modalités peuvent être très complexes, voire incompréhensibles, en prenant les exemples des plus-values sur valeurs mobilières et des revenus de l’assurance-vie.

Près de 100 pages de la brochure pratique concernent les réductions et crédits d’impôts.

L’administration propose certes des simulateurs en ligne qui permettent de calculer l’impôt dû dans presque toutes les situations, mais personne ne peut plus comprendre, sans payer cher un conseiller fiscal, pourquoi cet impôt est de X euros dans telle situation et de Y euros dans telle autre situation. Le consentement à l’impôt ne peut qu’être amoindri par son illisibilité.

3)Un impôt de faible rendement

Source : Eurostat ; FIPECO. Eurostat classe les prélèvements sociaux sur les revenus du capital parmi les impôts sur le revenu.

En 2018, le produit de l’IR s’est élevé à 74 Md€, après avoir été réduit de 36 Md€ par des dépenses fiscales[4], ce qui représente 3,2 % du PIB et bien moins que dans les autres pays européens. Il existe certes d’autres autres impôts sur le revenu en France, notamment la CSG et la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale). Le produit de ces impôts représentait 9,6 % du PIB en 2018, contre 9,5 % en moyenne dans l’Union européenne.

Toutefois, la CSG et la CRDS sont des impôts quasi-proportionnels et contribuent donc très peu à la redistribution des revenus. En outre, étant surtout prélevés à la source et ne donnant pas lieu à déclaration des revenus, ils n’ont pas les qualités de « l’impôt citoyen » qu’est l’impôt sur le revenu et ne lui sont donc pas assimilables.

4)Un impôt progressif mais peu redistributif

Seule la « redistribution verticale » entre ménages de revenus différents est examinée ici. Comme le précise la fiche sur ce thème, elle résulte de la « progressivité » de l’impôt, c’est-à-dire le fait que son taux moyen croisse avec le revenu, et de son rendement. Le graphique suivant présente l’évolution du taux moyen de l’impôt sur le revenu, rapport entre son montant et le revenu avant impôts et prestations sociales des ménages, en fonction du niveau de vie (revenu par unité de consommation) en 2017 selon l’Insee.

Ce taux moyen est négatif pour les ménages du premier et du deuxième quintiles du fait des crédits d’impôts. Il est ensuite très progressif, passant de 1 % pour le troisième quintile dans lequel se trouvent beaucoup de ménages non imposés à 4 % pour le quatrième quintile et 11,5 % pour le dernier quintile, dont le taux moyen est tiré vers le haut par le dernier décile (14 %).

Source : Insee ; FIPECO. D et Q désignent les déciles et quintiles de niveau de vie.

5)Des effets probablement négatifs sur l’activité économique

La fiche relative à « l’incidence » des prélèvements obligatoires montre qu’ils ont toujours un coût économique. S’agissant des impôts sur les revenus du travail et du capital, cela se traduit par une diminution de la quantité de travail (baisse de l’emploi ou de la durée du travail) ou de la quantité de capital (actions, titres de créance…) utilisées dans l’économie.

Ce résultat suppose que l’offre de travail ou d’épargne diminue lorsque les prélèvements obligatoires sur les revenus du travail ou de l’épargne augmentent. Or, en théorie, face à une hausse des prélèvements, les ménages peuvent souhaiter travailler plus ou épargner plus pour maintenir le niveau de leurs revenus, actuels et futurs, après impôt.

Les études empiriques ne permettent pas de trancher clairement. Elles montrent généralement que la réaction des ménages, face à des prélèvements plus élevés, est de moins travailler ou de moins épargner plutôt que de chercher à maintenir leurs revenus après impôts. Toutefois, certaines études suggèrent que la diminution de l’offre de travail ou d’épargne tenant à une plus forte imposition est faible alors que, par ailleurs, la réduction des inégalités permise par des prélèvements plus progressifs a un impact positif sur l’activité économique.

Les études empiriques sont peu conclusives parce que certains effets négatifs sur l’activité de taux d’imposition élevés sur les revenus sont difficiles à mesurer. Ils peuvent conduire certaines personnes à renoncer à se former, à améliorer leurs performances ou à prendre des risques. Ils peuvent en inciter d’autres à s’expatrier ou à exercer des activités non déclarées. Or il est difficile de mesurer les performances ou les risques ; les estimations de l’ampleur de « l’exil fiscal » sont très incertaines et l’économie souterraine est par définition non connue.

Ces effets négatifs tiennent surtout aux taux marginaux d’imposition et sont probablement d’autant plus importants que ces taux sont élevés. Or le tableau suivant montre que les taux marginaux supérieurs sont plus élevés en France que dans les autres pays, à de rares exceptions près comme la Suède. Le taux de 55,4 % qui apparaît pour la France correspond au total de l’IR, des contributions exceptionnelles et de la CSG, compte-tenu de sa déductibilité partielle de l’assiette de l’IR. Les taux marginaux des ménages à revenus modestes peuvent également être élevés, notamment à la sortie de la décote et de la réduction de 20 %.

Les taux marginaux supérieurs des impôts sur le revenu en 2018

 

France

Allemagne

Royaume-Uni

Italie

Espagne

Pays-Bas

Belgique

Suède

55,4

47,5

45,0

47,2

43,5

52,0

52,9

57,1

Source : OCDE ; FIPECO.

Les taux moyens d’imposition ne doivent pas être pour autant ignorés car ils peuvent conduire des ménages à s’expatrier s’ils sont beaucoup plus élevés que dans d’autre pays sans que les avantages obtenus sous forme de services publics soient supérieurs.

B)Les pistes de réforme souhaitables

L’impôt sur le revenu est le seul prélèvement obligatoire « citoyen » sur les ménages pouvant leur faire ressentir que les services publics et la solidarité ont un coût et que les dépenses publiques ne peuvent pas augmenter indéfiniment sans que leurs revenus en soient amputés. Lorsque les prix des biens et services sont trop élevés ou lorsque leurs salaires nets sont trop faibles, ils peuvent en rejeter la responsabilité sur les entreprises plutôt que sur les taxes sur la consommation, les cotisations sociales ou la CSG. Les impôts fonciers sont assis sur des bases trop aléatoires pour qu’ils puissent établir un lien entre ces impôts, leurs revenus et les services publics locaux. En revanche, s’ils considèrent l’impôt sur le revenu trop lourd, et si cet impôt est clairement fonction de leurs revenus, ils peuvent en imputer la responsabilité à l’Etat et en conclure que des politiques publiques trop chères amputent leur pouvoir d’achat.

L’impôt sur le revenu est en outre le seul outil efficace de redistribution des revenus avec les minima sociaux et les prestations sociales forfaitaires (comme les allocations familiales avant leur mise sous condition de ressources) ou sous conditions de ressources (comme les allocations familiales actuelles). L’ampleur de cette redistribution est un choix politique et l’économiste peut seulement noter qu’elle peut avoir des effets négatifs sur l’activité si elle résulte de taux d’imposition trop élevés.

Il est possible de maintenir ou d’accroître la capacité redistributive de l’IR, sans relever les taux marginaux d’imposition, en augmentant son rendement grâce à la suppression ou à un meilleur ciblage d’une grande partie des niches fiscales. Si les dépenses fiscales sont parfois justifiées, elles ont beaucoup d’inconvénients et sont souvent inefficientes comme le montre une note d’analyse sur ce site (les dons à FIPECO, qui sont possibles en ligne sur son site Internet, n’ouvrent pas droit à réduction d’impôt et n’accroissent donc pas le coût des dépenses fiscales).

Certaines pourraient être supprimées comme les réductions d’impôt en faveur de l’investissement locatif (1,7 Md€ ; cf. note sur la politique du logement), les réductions d’impôts en faveur de l’investissement Outre-mer (0,8 Md€) ou le crédit d’impôt pour la transition énergétique (1,6 Md€, à remplacer par une hausse de la taxe sur le carbone). D’autres pourraient être mieux ciblées en abaissant le plafond des dépenses éligibles, comme les crédits et réductions d’impôts en faveur de l’emploi de salariés à domicile (3,6 Md€).

Il devrait être possible de réduire le coût total des dépenses fiscales rattachées à l’IR (36 Md€ en 2018 hors niches communes à l’IS et l’IR) d’au moins 10 Md€. Les ménages les plus aisés devraient être les plus affectés par ces mesures.

Pour redonner un sens au bas du barème et augmenter le nombre de foyers imposés à l’IR, il faudrait supprimer la décote et la réduction de 20 % dont le coût total en 2017 est de 5,5 Md€. Les pertes pour les ménages concernés pourraient être assez largement compensées en relevant le montant et en modifiant les plafonds de ressources de la prime d’activité.

La réforme du barème proposée dans le projet de loi de finances pour 2020 supprime la réduction de 20 % mais maintient la décote. Celle-ci pourrait être supprimée sans impact sur les contribuables concernés en modifiant le « barème apparent » (cf. note d’analyse de cette réforme).

Il existe dans beaucoup de pays un « quotient conjugal » consistant à imposer les revenus des deux membres d’un couple, à appliquer le barème à la moitié de ce revenu global et à multiplier le résultat par deux. En revanche, il est très rare d’appliquer comme en France un quotient familial consistant à ajouter des demi-parts à ce quotient conjugal en fonction du nombre d’enfants. Le quotient familial amoindrit la redistribution verticale des revenus car il procure un avantage d’autant plus fort que le revenu est élevé, jusqu’à son plafond. Dans les autres pays, il est remplacé par un transfert financier indépendant du revenu et de l’IR, sous forme d’allocations familiales ou de crédits d’impôts. Il serait donc souhaitable de supprimer le quotient familial et de compenser la perte pour les familles par une augmentation des allocations familiales, en supprimant la condition de ressources.

L’augmentation du produit de l’IR résultant de la diminution du coût des niches, de la suppression de la décote, de la réduction de 20 % et du quotient familial, net de l’augmentation de la prime d’activité et des allocations familiales, devrait s’accompagner d’une refonte du barème permettant de baisser les taux marginaux.

L’ensemble de ces mesures pourrait être réalisé à rendement constant de l’IR. Après cette réforme, le produit de l’IR augmentera plus vite que le PIB si la seule mesure nouvelle consiste à indexer le barème chaque année sur l’inflation. En effet, toute augmentation des revenus supérieure à l’inflation entraîne une hausse du taux moyen d’imposition et donc une augmentation de l’impôt supérieure à celle des revenus, ce qui arrive en pratique dès lors que la croissance économique est strictement positive. En conséquence, le rapport du produit de l’IR au PIB augmente spontanément à législation inchangée.

Cette augmentation du produit de l’IR permettrait de réduire d’autres prélèvements dont les effets négatifs sur l’activité sont plus importants, comme les cotisations sociales des employeurs ou l’impôt sur les sociétés, à taux global des prélèvements obligatoires inchangé.

C)Conclusion

L’impôt sur le revenu est en France un impôt très complexe, parfois incompréhensible, et de faible rendement au regard de son poids dans les autres pays. Son barème est progressif, ce qui contribue à la redistribution des revenus et à la réduction des inégalités, mais ses taux marginaux sont élevés, supérieurs à ceux de la plupart des autres pays, ce qui pourrait avoir un impact négatif sur l’activité économique.

L’impôt sur le revenu devrait représenter une part plus importante des prélèvements obligatoires car c’est le seul « impôt citoyen » qui permet à chacun de mesurer le coût des services publics et de la solidarité. Son produit devrait être augmenté en supprimant ou en ciblant mieux une grande partie des niches fiscales et en refondant son barème. Il pourrait alors être au moins aussi redistributif qu’actuellement avec des taux marginaux plus faibles.

 

[1] Soit (27 519 – 9 964) x 0,14 + (40 000 – 27 519) x 0,30 = 6 202 €

[2] Ces seuils sont doublés pour un couple et majorés en fonction des charges de famille.

[3] Une réduction d’impôt est limitée au montant de l’impôt dû avant son imputation alors qu’un crédit d’impôt donne lieu à un remboursement par le trésor public s’il est supérieur à ce montant.

[4] Hors dépenses fiscales communes à l’IR et à l’IS concernant les bénéfices des entrepreneurs individuels.

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