16/01/2023

Les effectifs de la fonction publique de 1997 à 2021

François ECALLE

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Ce billet présente d’abord les effectifs de la fonction publique en 2021 puis leur évolution depuis 1997 (hors emplois aidés). Il propose ensuite quelques éléments de comparaison internationale.

Les effectifs des trois fonctions publiques étaient de 5 674 000 personnes à la fin de 2021. Ils étaient supérieurs de 1 025 000 à ceux de la fin de 1997, ce qui correspond à une hausse de 22 % alors que l’emploi dans le secteur privé a augmenté de 17 % et la population de 13 % sur cette période.

Les évolutions des effectifs des fonctions publiques d’Etat et territoriale sont corrigées dans cette note pour tenir compte du transfert de 140 000 agents de l’Etat aux collectivités locales à la fin des années 2000, en contrepartie de transferts de compétences, pour être ainsi mesurées à périmètre constant.

Les effectifs de la fonction publique d’Etat (2 519 000 personnes fin 2021) ont augmenté de 6 % de 1997 à 2021 (+ 149 000), ceux de la fonction publique territoriale (1 942 000 personnes fin 2021) de 45 % (+ 559 000) et ceux de la fonction publique hospitalière (1 213 000 personnes fin 2021) de 36 % (+ 318 000).

La répartition de la hausse des effectifs de l’ensemble de la fonction publique par législature est la suivante : + 386 000 sur 1997-2002 ; + 329 000 sur 2002-2007 ; + 17 000 sur 2007-2012 avec notamment une baisse dans la fonction publique d’Etat (– 136 000) ; + 145 000 sur 2012-2017 avec un fort ralentissement dans les collectivités locales.

Sur les quatre premières années de la précédente législature (2017 à 2021), la hausse est de + 148 000 au total dont + 72 000 dans la fonction publique d’Etat, + 40 000 dans les collectivités locales et + 37 000 dans les hôpitaux.

Les comparaisons internationales des emplois publics présentent de difficiles problèmes méthodologiques. On peut toutefois noter que la part de la branche « administrations, défense, éducation, santé et action sociale » dans l’emploi total était de 29 % en France en 2021, au-dessus des moyennes de la zone euro et de l’Union européenne (24 / 25 %) ou du ratio de l’Allemagne (26 %), mais au-dessous de celui de la Suède (34 %).

De 1997 à 2021, cette part a un peu diminué en France, en Suède, en Pologne et en Italie, alors qu’elle a augmenté dans les autres grands pays et, en moyenne, dans la zone euro ou l’Union européenne.

A) Les effectifs de la fonction publique française

1) Les effectifs en 2021

Selon une « informations rapides » publiée par l’Insee en décembre 2022, la fonction publique rassemblait 5 674 000 personnes à la fin de 2021 (après 5 662 000 à la fin de 2020), hors bénéficiaires de contrats aidés (43 000), soit 20 % de l’emploi total en France (salariés et non-salariés).

La fonction publique comprend trois « versants » : la fonction publique d’Etat (2 519 000 agents en effectifs physiques à la fin de 2021) ; la fonction publique territoriale (1 942 000) et la fonction publique hospitalière (1 213 000).

Les données plus détaillées sur la fonction publique ne sont disponibles que pour 2020.

La « fonction publique » ne comprend pas que des « fonctionnaires », c’est-à-dire des agents relevant du « statut général de la fonction publique ». Les fonctionnaires au sens strict étaient 3,8 millions en 2020 (effectifs physiques).

La fonction publique comprend également des « contractuels » (1,2 million en 2020), parfois appelés « fonctionnaires non titulaires », les militaires (0,3 million, non régis par le statut général de la fonction publique, et des agents relevant des « autres catégories et statuts » (0,4 million d’ouvriers de l’Etat, d’enseignants des établissements privés sous contrat…).

Chaque fonctionnaire appartient à un « corps » ou relève d’un « statut, ou cadre, d’emploi » (dans la fonction publique territoriale). Il y a 280 corps dans la fonction publique d’Etat en 2022. Ces corps et statuts d’emploi sont regroupés dans trois « catégories » désignées par les lettres A (l’équivalent des cadres dans le secteur privé), B (professions intermédiaires) et C (ouvriers et employés). A chacune de ces catégories correspond un niveau de recrutement (diplômes nécessaires).

Les agents de catégorie A sont majoritaires dans la fonction publique d’Etat, surtout en raison du poids des enseignants. En revanche, les agents de catégorie C représentent plus des trois quarts de la fonction publique territoriale.

La répartition des effectifs au 31.12.2020 par catégorie (% par fonction publique)

Source : direction générale de la fonction publique, Insee ; FIPECO. Il existe une catégorie « indéterminé ».

2) Les évolutions depuis 1997

Le graphique suivant présente l’évolution de l’emploi dans l’ensemble de la fonction publique (hors contrats aidés) et dans chacun de ses « versants » de 1997 à 2021 (les séries longues du portail Internet de la fonction publique commencent seulement en 1996).

Sur cette période, l’emploi public a augmenté de 22 %, soit de 0,8 % en moyenne annuelle, contre 17 % pour l’emploi privé et 13 % pour la population en France. Après une rapide progression dans la décennie 1996-2006, une inflexion peut être notée dans les années 2007-2012 suivie d’une nouvelle hausse à partir de 2013.

Pour apprécier l’évolution des effectifs dans chacune des trois fonctions publiques, il faut tenir compte du transfert d’environ 140 000 personnes entre l’Etat et les collectivités territoriales dans les années 2007-2010 à la suite de la loi de décentralisation de 2004. Ces 140 000 emplois ont été retirés des effectifs de la fonction publique territoriale (FPT) pour être ajoutés à la ceux de la fonction publique d’Etat (FPE) sur le graphique.

Source : rapport de 2022 sur l’état de la fonction publique et Insee informations rapides de décembre 2022 ; corrigé pour tenir compte des 140 000 emplois transférés de 2006 à 2010 entre les fonctions publiques d’Etat et territoriale ; hors emplois aidés ; FIPECO.

Après avoir augmenté dans les années 1997 à 2002, les effectifs de la FPE se sont quasiment stabilisés dans la période 2003-2007 puis ont diminué sous l’effet de la politique de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux jusqu’à 2012. Ils ont de nouveau été stabilisés dans les années 2013-2015 puis sont repartis à la hausse (avec une baisse de 0,1 % en 2021).

Les effectifs de la FPT ont fortement augmenté, de 45 % sur la période 1997-2021, soit une moyenne annuelle de 1,6 %. Cette hausse serait encore plus forte si les effectifs transférés par l’Etat n’étaient pas soustraits à partir de 2007 (cf. plus haut). Une inflexion en 2009-2010 est observable ; la croissance reprend ensuite à un rythme annuel de 1,2 % de 2010 à 2014 puis une baisse est observée en 2015 (- 0,3 %) et 2016 (- 0,2 %) avant une nouvelle hausse de 2016 à 2019 (+ 0,9 % en moyenne annuelle), une diminution en 2020 (- 0,2 %) et une hausse en 2021 (0,5 %).

L’emploi dans la fonction publique hospitalière (FPH) a augmenté de 36 % sur la période 1997-2021, soit en moyenne de 1,3 % par an. Sa croissance a été particulièrement forte dans les années 1999 à 2004 (2,5 % en moyenne par an) du fait des recrutements qui ont accompagné la réduction de la durée du travail dans les établissements de santé. Elle a ensuite été de 0,9 % par an de 2004 à 2019 avant des hausses de 1,9 % en 2020 et 0,5 % en 2021.

Le graphique suivant permet de voir que la dynamique de l’emploi dans chacune des fonctions publiques est assez différente sur la période 2012-2021.

Source : rapport de 2022 sur l’état de la fonction publique et Insee informations rapides de décembre 2022 ; corrigé pour tenir compte des 140 000 emplois transférés de 2006 à 2010 entre les fonctions publiques d’Etat et territoriale ; hors emplois aidés ; FIPECO.

Le tableau suivant présente l’évolution des effectifs par législature dans chaque versant de la fonction publique (sauf pour ce qui concerne la dernière législature puisque seules les quatre premières années sont connues).

L’évolution des effectifs de la fonction publique par législature

Source : rapport de 2022 sur l’état de la fonction publique et Insee informations rapides de décembre 2022 ; corrigé pour tenir compte des 140 000 emplois transférés de 2006 à 2010 entre les fonctions publiques d’Etat et territoriale ; hors emplois aidés ; FIPECO.

Sur l’ensemble des années 1997 à 2021, les effectifs publics ont augmenté de 1 025 000 dont 149 000 dans la fonction publique d’Etat, 559 000 dans les collectivités territoriales et 318 000 dans les hôpitaux.

Sur les quatre premières années de la précédente législature, les effectifs ont augmenté de 148 000 hors emplois aidés. Cette période a toutefois été également marquée par une forte diminution du nombre d’emplois aidés. La croissance des effectifs est donc nettement plus faible si on inclut les emplois aidés, mais ceux-ci sont en principe temporaires ce qui justifie de les exclure pour obtenir une mesure plus structurelle de l’évolution des emplois publics.

B) Les effectifs du secteur public en France et dans l’Union européenne

Les comparaisons internationales de l’emploi public sont très difficiles car sa définition n’est pas harmonisée. En particulier, le périmètre de la fonction publique est très variable d’un pays à l’autre. Les emplois de fonctionnaires au sens strict sont parfois limités aux fonctions régaliennes et la notion de fonctionnaires au sens de la partie précédente de cette note, c’est-à-dire au sens du rapport sur l’état de la fonction publique, est spécifique à la France. C’est sur ces périmètres que les données sont les plus nombreuses en France, mais elles sont incomparables avec celles des autres pays.

Le périmètre des administrations publiques de la comptabilité nationale est homogénéisé au niveau international mais les effectifs des administrations publiques sont rarement recensés. L’OCDE les estime néanmoins dans son « panorama des administrations publiques ».

Il apparaît que le rapport de l’emploi dans les administrations publiques à l’emploi total est de 21 % en France en 2019, soit un taux inférieur à ceux des pays scandinaves (29 % pour la Suède) mais supérieur à ceux de la plupart des autres pays (16 % pour le Royaume-Uni et l’Espagne, 13 % pour l’Italie et 11 % pour l’Allemagne par exemple).

Cette comparaison des effectifs des administrations publiques au sens des comptes nationaux doit être considérée avec précaution car des agents publics et des dépenses de personnel des administrations publiques (APU) peuvent être remplacées par des achats de services à des organismes qui emploient des agents de droit privé pour exercer des missions de service public mais qui sont classées en dehors du champ des APU. En Allemagne, les hôpitaux sont presque tous hors de ce champ, et leurs effectifs ne sont pas comptés dans l’emploi public, ce qui explique la faible part de l’emploi des APU dans l’emploi total de ce pays, bien qu’ils soient largement financés par des dépenses publiques[1].

La ventilation la plus homogène des emplois au niveau international est établie entre les « branches » de l’économie, celles-ci se définissant comme l’ensemble des unités de production qui produisent un même bien ou service à titre principal. La branche « administration, défense, éducation, santé et action sociale » est la plus proche du secteur des administrations publiques. Son périmètre est plus large dans la mesure où elle comprend des organismes dans la santé, l’éducation ou l’action sociale qui sont privés et dont le financement est majoritairement privé. Il est plus étroit dans la mesure où elle ne comprend pas, par exemple, les administrations publiques produisant des services culturels ou de transport.

Le rapport entre l’emploi dans cette branche (8,5 millions en France) et l’emploi total en 2021 est de 29 % en France, au-dessus des moyennes de la zone euro (25 %) et de l’Union européenne (24 %) ou du ratio de l’Allemagne (26 %), mais au-dessous de ceux de la Suède (34 %) et de la Belgique (31 %).

L’emploi dans le secteur public est ici rapporté à l’emploi total pour apprécier la part du travail utilisé dans l’économie qui est mobilisée pour fournir des services publics. Il est parfois rapporté à la population de sorte d’apprécier plutôt dans quelle mesure les besoins collectifs sont satisfaits par les emplois publics. Des travaux de 2017 de France Stratégie sur l’emploi public montrent que le constat est alors qualitativement le même : l’emploi public est nettement plus élevé en France que dans la moyenne européenne, mais il est plus important dans les pays scandinaves et en Belgique.

Le graphique suivant montre l’évolution de la part de cette branche dans l’emploi total entre 1997 et 2021. Cette part a légèrement diminué en France, en Suède, en Italie et en Pologne, alors qu’elle a augmenté dans les autres pays et en moyenne dans la zone euro et l’Union européenne. Sa hausse a été particulièrement forte en Espagne, en Belgique et aux Pays-Bas.

Source : Eurostat ; FIPECO.