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Que trouverez-vous sur ce site ?

Les « fiches » d’une encyclopédie des finances publiques ; des « notes d’analyse » ; des « commentaires » de l’actualité.

Les fiches de l’encyclopédie présentent, sur environ 6 pages chacune et de manière factuelle, les informations essentielles à connaître sur une centaine de sujets : la dette publique ; le solde structurel ; le budget de l’Etat ; les dépenses fiscales ; les salaires dans la fonction publique ; les perspectives des retraites etc.

Les notes d’analyse présentent, sur environ 6 pages chacune, le point de vue de François ECALLE sur une trentaine de questions de politique économique : quelles sont les limites de l'endettement public ? Faut-il des règles budgétaires et lesquelles ? Faut-il relever l'âge de départ en retraite ? Pourquoi faut-il réduire les dépenses fiscales ? Quels sont les bénéfices et les risques des privatisations ? etc.

Les commentaires présentent les réactions de François ECALLE à la publication de statistiques, d’un rapport, d’un texte budgétaire, d’une étude, de propositions de mesures de politique économique etc.

Les commentaires sont classés dans l’ordre chronologique de leur mise en ligne alors que les fiches de l’encyclopédie et les notes d’analyse sont regroupées en neuf thèmes : les comptes publics ; le déficit public, la dette publique et la politique budgétaire ; la programmation et le pilotage des finances publiques ; les prélèvements obligatoires ; les dépenses publiques ; la masse salariale publique ; les finances locales ; les assurances sociales et la redistribution ; les autres politiques publiques.

Les fiches et notes correspondant à chacun de ces thèmes sont accessibles directement en cliquant sur le thème concerné dans le bandeau en bas de l’écran.

Chaque fiche ou note peut être lue sans avoir lu les autres, des liens renvoyant si nécessaire à des fiches où se trouvent plus d’informations. Toutefois, d’une part, il est préférable de lire les fiches avant les notes ; d’autre part, l’ordre dans lequel sont présentées les fiches devrait faciliter leur lecture s’il est suivi. Il est donc conseillé de lire d’abord l’encyclopédie, en suivant cet ordre, puis les notes.

Les fiches sont elles-mêmes rangées en trois niveaux de lecture repérés par des points de couleurs : les essentielles qu’il est préférable de lire en premier lieu (points verts), les spécialisées pour approfondir certains sujets (points bleus) et celles qui peuvent être lues après les fiches essentielles sans être spécialisées (points jaunes).

Les fiches et les notes sont actualisées le plus rapidement possible lorsque de nouvelles informations sont publiées. La date de mise à jour est indiquée sur chacune d’elles et les dernières mises à jour importantes sont signalées sur l’écran d’accueil. Les commentaires ne sont pas actualisés. Si vous trouvez des erreurs sur le site, vous pouvez les signaler à  francois.ecalle@fipeco.fr

En tapant un mot dans l’onglet « recherche » en haut et à droite de l’écran, vous pouvez trouver d’abord les fiches et notes dont le titre contient ce mot puis celles dont le texte le contient.

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28/07/2021

Le vingtième anniversaire de la LOLF

François ECALLE

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La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), votée à l’unanimité, aura 20 ans le 1er août 2021, ce qui appelle à en dresser le bilan. Souvent considérée à ses débuts comme la matrice de la réforme de l’Etat, elle a apporté trois principaux changements aux lois de finances par rapport à l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 qu’elle a remplacée : un renforcement du rôle du Parlement ; un enrichissement de l’information budgétaire et comptable ; des procédures qui devaient permettre d’améliorer les « performances » de la gestion de l’Etat. Le présent billet ne traite que ces deux derniers apports de la LOLF.

Une proposition de loi organique relative à « la modernisation de la gestion des finances publiques » visant à modifier à la fois la LOLF et la loi organique de 2012 sur la programmation et la gouvernance des finances publiques est en cours d’examen par le Parlement. Elle a été analysée dans une note précédente sur ce site et seules sont prises en compte ici les propositions visant à modifier les volets « information budgétaire et comptable » et « performances de la gestion de l’Etat » de la LOLF.

La présentation du budget et la comptabilité budgétaire ont été améliorées par la LOLF, mais il reste à changer radicalement le traitement des « prélèvements sur recettes » et d’une partie des « remboursements et dégrèvements d’impôts » et à supprimer une partie des « comptes d’affectation spéciale », les budgets annexes et les fonds hors budget et sans personnalité juridique. A cet égard, la proposition de loi organique en cours d’examen va dans le bon sens mais pas assez loin.

La comptabilité générale de l’Etat n’a jamais trouvé sa place entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité nationale qui sont complémentaires et doivent être privilégiées. Etant très peu utilisée, il faudrait lui consacrer moins de moyens et accepter une dégradation de sa qualité. Il resterait néanmoins possible et nécessaire de mieux mesurer le coût des politiques publiques.

Les règles de gestion ont été assouplies et les pouvoirs des gestionnaires de crédits ont été accrus, notamment depuis 2018, mais les gestionnaires subissent encore d’importantes contraintes : le contrôle budgétaire a priori n’a pas disparu ; les crédits délégués aux responsables territoriaux sont encore trop souvent fléchés vers une affectation précise ; les responsables de programmes n’ont pas, ou peu, de pouvoir sur certaines sources de financement des politiques de l’Etat, comme les dépenses fiscales, ou sur les entreprises publiques et opérateurs qui les mettent en œuvre ; leur visibilité sur les crédits dont ils pourraient disposer à un horizon pluriannuel est souvent trop faible ; jusqu’à 2018, elle était même limitée sur la réelle disponibilité des crédits votés en loi de finances, ce qui est encore plus critiquable. La proposition de loi organique en cours d’examen améliore seulement l’information sur les moyens des politiques publiques.

Les projets et rapports annuels de performance (PAP et RAP), avec leurs objectifs et leurs indicateurs ou leur « justification au premier euro », ont très peu contribué à améliorer les performances de l’Etat. Le « volet performances » de la LOLF est un échec. Il faudrait mieux distinguer les responsabilités des ministres et des fonctionnaires « responsables » de programmes en leur fixant des objectifs différents faisant l’objet de rapports distincts.

Le Parlement devrait donner aux ministres des objectifs « socio-économiques » avec les moyens budgétaires et juridiques pour les atteindre dans un cadre pluriannuel. Les ministres devraient lui en rendre compte et proposer éventuellement des réformes dans des « rapports sur les politiques publiques » reposant sur des évaluations de leur efficacité. Les fonctionnaires responsables de programme devraient avoir seulement des objectifs d’amélioration de la productivité et de la qualité des services rendus par leurs administrations. Les PAP et RAP devraient donc être recentrés sur ces objectifs et indicateurs d’efficience et de qualité de la gestion.

Entre la responsabilité pénale, parfois trop étendue, et la sanction par le pouvoir hiérarchique, qui risque de rester insuffisante, il reste à définir un régime juridictionnel de responsabilité efficace des fonctionnaires en cas de faute lourde de gestion, sachant qu’il sera toujours difficile de caractériser de telles fautes lourdes, ce qui conduit à s’interroger sur les missions et procédures de la Cour et des chambres régionales des comptes ainsi que de la Cour de discipline budgétaire et financière.

La LOLF a consolidé une logique verticale de fonctionnement de l’Etat qui fait obstacle à la nécessaire coordination des services dans les territoires. Cette contradiction ne pourrait être levée qu’en décentralisant plus largement la gestion des dépenses publiques aux collectivités locales, tout en les soumettant à une contrainte budgétaire stricte.

La révision de la LOLF ne peut pas suffire pour réussir la transformation de l’Etat, qui passe notamment par une réforme de sa gestion des ressources humaines. On trouvera des analyses complémentaires sur « les ingrédients du succès » des réformes à mener dans une note du cercle de la réforme de l’Etat et sur la gouvernance des finances publiques dans un récent rapport de la Cour des comptes.