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FIPECO le 24.02.2022

Les notes d’analyse                         III) Programmation et pilotage des finances publiques

7) Comment améliorer la pluriannualité budgétaire ?

             François ECALLE

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Cette note présente d’abord les lois de programmation des finances publiques, examine ensuite l’intérêt et les moyens de les rendre plus contraignantes, enfin analyse les autres propositions dont l’objet est de remédier à certaines de leurs faiblesses.

A) Les lois de programmation des finances publiques

Les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques ont plus de 25 ans, une « loi d’orientation quinquennale relative à la maîtrise des finances publiques » ayant été votée en 1994. La première qui soit comparable à celle en vigueur actuellement date de 2009. Elle faisait suite à la loi constitutionnelle de 2008 qui a inscrit dans la Constitution que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». La loi actuelle date du 22 janvier 2018 et porte sur les années 2018 à 2022.

La loi organique de 2012 transpose en droit français des obligations qui résultent du traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire. Alors que les lois de programmation doivent viser un objectif d’équilibre des comptes publics selon la Constitution, elles doivent viser un « objectif de moyen terme » de solde « structurel » (corrigé de l’impact des fluctuations du PIB) proche de zéro (un déficit structurel inférieur à 0,5 % du PIB pour la France) en application du TSCG et de la loi organique de 2012. Le déficit structurel doit être réduit d’au moins 0,5 point de PIB par an dans les pays qui n’ont pas atteint leur objectif de moyen terme. La loi de programmation détermine, sur la période concernée (au moins trois ans), la chronique des soldes structurels annuels qui permet d’atteindre cet objectif à moyen terme.

Le Haut Conseil des finances publiques doit rendre un avis sur la « cohérence » entre le solde structurel qui figure à l’article liminaire des projets de loi de finances et celui qui est prévu par la loi de programmation pour la même année. Il est également chargé d’identifier un éventuel écart important, au sens de la règlementation européenne, entre le solde structurel constaté en exécution et celui prévu par la loi de programmation. S’il identifie un tel écart, le Gouvernement doit faire voter des mesures de correction permettant de revenir dans un délai maximal de deux ans à la trajectoire prévue par la programmation.

Les lois de programmation comportent également, pour certaines catégories d’administrations publiques, des « règles budgétaires chiffrées » au sens d’une directive européenne de 2011 selon laquelle elles doivent prévoir « des objectifs cibles et leur champ d’application… le suivi efficace et en temps réel de leur respect…les conséquences d’un non-respect ».

On trouve dans les lois de programmation trois règles qui répondent à peu près à cette définition : un budget triennal de l’Etat qui fixe un plafond à ses dépenses annuelles pour trois ans, globalement et par mission budgétaire, sur le périmètre de sa « norme de dépenses pilotables » ; un objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) sur trois ans ; un objectif d’évolution des dépenses locales (ODEDEL), qui a d’abord été indicatif et que la loi de programmation pour 2018-2022 a rendu plus contraignant en prévoyant que l’Etat passe des contrats avec les principales collectivités locales où celles-ci s’engagent sur des objectifs de dépenses cohérents avec l’ODEDEL, un mécanisme de correction, prenant la forme d’une baisse des concours de l’Etat, pouvant être appliqué en cas de dépassement de l’objectif.

Les lois de programmation comportent également un objectif de croissance des dépenses publiques, en valeur (2014-2019) ou en volume (2018-2022), qui est décliné par catégorie d’administrations publiques (centrales, locales, sociales).

Le respect de cet objectif global de dépenses repose sur les trois règles précédentes, qui ne couvrent cependant qu’une partie des administrations : l’Etat, l’assurance maladie et les collectivités locales. En outre, la trajectoire des finances publiques dans les lois de programmation est présentée selon les normes de la comptabilité nationale alors que les dépenses de l’Etat, de l’assurance maladie et des collectivités locales sont présentées dans leurs systèmes comptables spécifiques sans que les tables de passage entre ces comptabilités soient données. La cohérence de ces règles et de l’objectif global de dépenses n’est donc pas assurée.

La loi de programmation prévoit également l’évolution de ratios de finances publiques en pourcentage du PIB, notamment le taux des prélèvements obligatoires et le poids de la dette et des dépenses publiques. Ces objectifs sont seulement indicatifs, notamment parce que la croissance du PIB est incertaine.

B) Les conditions et l’utilité d’une programmation contraignante

Dans une décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a jugé que la ratification du TSCG implique le respect de la « règle d’or » (un solde structurel voisin de zéro) et du mécanisme de correction par la France sans pour autant imposer une modification de la Constitution. En effet, leur « plein respect et pleine observance » tout au long du processus budgétaire national pouvait, selon lui, être garanti en s’appuyant sur les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Il a en effet rappelé que la Constitution confère aux traités ratifiés une portée supérieure à celle des lois, y compris les lois de finances, que cette supériorité s’impose aux organes de l’Etat, y compris au Parlement, et qu’il incombe aux juridictions, notamment à lui-même, de la faire respecter

Il pourrait donc en principe censurer une loi de finances au motif qu’elle ne respecte pas la loi de programmation et donc les obligations du TSCG, notamment si le HCFP exprime un avis en ce sens. Il ne l’a cependant jamais fait, parfois malgré un avis très négatif du HCFP, et ne le fera sans doute jamais. Il a en effet toujours mis en avant le « principe d’annualité budgétaire » selon lequel le vote annuel du budget est une prérogative constitutionnelle du Parlement qui ne peut pas être limitée par une loi de programmation pluriannuelle.

A défaut d’une réforme constitutionnelle précisant que la loi de programmation pluriannuelle a une autorité supérieure à celle des lois financières annuelles, la première n’est donc pas contraignante. Les lois de programmation ont ainsi très rarement été respectées au-delà de la première année. Or la soutenabilité des finances publiques s’apprécie à un horizon de plusieurs années et requiert une stratégie à moyen terme et une programmation efficace.

C’est pourquoi une réforme constitutionnelle est parfois recommandée pour que la programmation pluriannuelle des finances publiques, plus particulièrement des dépenses, soit juridiquement contraignante.

Cependant, si une telle réforme était votée, le Parlement pourrait toujours voter une nouvelle loi de programmation pour ne pas appliquer celle en vigueur, ce qu’il a fait en 2014 alors même qu’il n’y était pas obligé puisque la loi de programmation n’était pas réellement contraignante.

En outre, l’Etat ne contrôle qu’indirectement les recettes et dépenses de certaines administrations publiques (les collectivités locales notamment, mais aussi l’Unédic et les régimes de retraite complémentaires…) et lui-même ne peut pas arrêter de payer certaines dépenses (prestations sociales…) lorsque les crédits de paiement sont épuisés. Il faudrait donc prévoir dans la Constitution des mécanismes de correction automatique en cas de non-respect de la programmation, comme celui qui figure dans la loi organique de 2012. Une correction ne serait toutefois pas justifiée si l’écart constaté par rapport à la trajectoire programmée résultait d’une crise comme celle de 2020. Il faudrait donc aussi inscrire des clauses dérogatoires, difficiles à formuler, dans la Constitution.

L’Allemagne s’est certes dotée de telles règles constitutionnelles et le TSCG s’en est d’ailleurs fortement inspiré mais, comme les règles inscrites dans le traité de Maastricht, la « règle d’or » du TSCG a été enfreinte par beaucoup de pays européens. Il est peu probable que le parlement français adopte une règle constitutionnelle aussi stricte et, le cas échéant, le Conseil constitutionnel trouverait très probablement des raisons pour ne pas censurer une loi de finances au motif qu’elle ne respecterait pas une loi de programmation, sachant que la censure porterait alors sur tous ses articles.

Bien qu’elle ne soit pas juridiquement contraignante, la programmation pluriannuelle des finances publiques est utile et nécessaire pour fixer des orientations ayant un minimum de crédibilité et coordonner les décisions budgétaires, des Etats dans une union monétaire, de l’ensemble des administrations dans un même pays, des gestionnaires au sein de l’Etat. Ces derniers ont besoin d’une bonne visibilité sur les moyens dont ils pourront disposer à un horizon de quelques années, même si ceux-ci peuvent ensuite être adaptés en fonction des circonstances.

Même si les limites fixées par les règles budgétaires peuvent être dépassées sans réelles sanctions, elles obligent au moins les décideurs à expliquer pourquoi elles ont été dépassées, ce que les anglo-saxons désignent par « comply or explain ». Encore faut-il que des institutions budgétaires indépendantes, comme la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques, vérifient le respect des règles et expriment publiquement leur opinion.

C) Les moyens d’améliorer la programmation des finances publiques

Il existe un consensus assez large entre les experts, au niveaux européen et français, pour considérer que les objectifs d’évolution du solde structurel sont trop complexes et devraient être remplacés par une règle relative à l’évolution des dépenses sur plusieurs années.

La proposition de loi organique votée fin 2021 et applicable à partir de 2023 prévoit ainsi que les lois de programmation définissent, pour chaque année couverte, un objectif de dépenses publiques en milliards d’euros courants et un objectif de croissance de ces dépenses en volume. L’objectif en euros donnera lieu à des sous-objectifs relatifs à des dépenses particulières (dépenses de l’Etat, ONDAM…), qui existent déjà, et l’objectif en taux de croissance sera décliné par catégories d’administrations publiques.

Le cadre des lois de programmation étant ainsi fixé dans la loi organique, le plus difficile sera de fixer dans chacune d’elles le taux de croissance des dépenses année par année. Il devra en effet dépendre des objectifs d’évolution du déficit et de la dette qui eux-mêmes devront respecter les règles budgétaires européennes. Une négociation a été ouverte sur leur révision mais il est impossible de dire comment elle se terminera si elle se conclut un jour, ce qui n’est pas sûr puisque l’unanimité est requise pour modifier ces règles.

Tant qu’elles ne sont pas modifiées, les dispositions actuelles de la loi organique de 2012 sur le déficit public, le solde structurel et la dette doivent être maintenues et la règle de plafonnement des dépenses s’y ajoute, ce qui ne simplifiera pas les lois de programmation.

En faisant abstraction du cadre européen, les quelques observations suivantes peuvent être formulées sur la programmation pluriannuelle des dépenses.

Elle est souhaitable pour maîtriser le déficit et l’endettement publics mais ces derniers peuvent être aggravés par des mesures de baisse des impôts ou des cotisations sociales. La loi de programmation doit donc aussi limiter l’ampleur des mesures annuelles de baisse des prélèvements obligatoires, ce qui est prévu par la loi organique de 2012 et a été maintenu.

Il est parfois proposé de distinguer systématiquement les recettes et dépenses de fonctionnement et d’investissement du budget de l’Etat, notamment dans les articles soumis au vote et pas seulement dans des annexes comme actuellement, par exemple dans l’article d’équilibre des lois de finances ou dans la décomposition des crédits par missions et programmes. Cette distinction ne faciliterait pas la lecture de la loi de finances et notamment de son article d’équilibre. En outre, ses fondements économiques sont mal assurés : certains investissements sont inutiles alors que certaines dépenses de fonctionnement, comme la formation, peuvent être considérés comme des investissements d’avenir.

Des événements imprévus peuvent remettre en cause la trajectoire pluriannuelle des dépenses publiques et il faut donc soit inscrire des provisions pour dépenses imprévues dans la programmation soit mettre une clause de sauvegarde dans la loi. Il est toutefois toujours difficile de définir le montant des provisions ou de rédiger une clause de sauvegarde pertinente. Il faut surtout que le Gouvernement soit amené par un comité budgétaire indépendant à s’expliquer sur le dépassement des plafonds de dépenses.

Ceux-ci doivent être déclinés à un niveau assez fin pour donner de la visibilité aux décideurs mais il est inutile de multiplier les règles budgétaires chiffrées si on se situe dans une approche de type « comply or explain » de la norme globale de dépenses.

Les lois de programmation sont particulièrement utiles en début de quinquennat pour en préciser les orientations budgétaires mais les réformes qu’elles traduisent sous forme de hausse ou de baisse des crédits requièrent au préalable une revue minimale des dépenses et une concertation avec les parties prenantes. Au lieu de déposer le projet de loi de programmation en septembre de l’année des élections, il faudrait décaler son dépôt de quelques semaines.

Les lois de programmation sectorielles (défense, justice…) doivent être cohérentes avec la programmation des dépenses et le Haut Conseil des finances publiques sera chargé de vérifier cette cohérence.

D) Conclusion

La programmation pluriannuelle des finances publiques est nécessaire pour donner de la visibilité sur les orientations budgétaires du Gouvernement mais elle ne sera jamais contraignante en France, sauf sous une contrainte internationale. C’est un scénario peu probable dans les prochaines années mais qui ne peut pas être exclu à long terme.

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