FIPECO le 10.06.2024                                                                       

Les fiches de l’encyclopédie                                                          I) Les comptes publics

6) Les comptes de la sécurité sociale

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La sécurité sociale couvre une partie des « risques » liés à la maladie, aux accidents du travail, à la vieillesse et à la dépendance liée à l’âge ainsi qu’une partie des charges de famille. Ces cinq risques et charges correspondent aux cinq « branches »[1] de la sécurité sociale (la branche « autonomie » qui couvre le risque de dépendance a été créée en 2021). Celles-ci sont en pratique constituées d’une ou plusieurs « caisses » gérant les prestations relevant d’un ou plusieurs « régimes ».

Chaque personne résidant en France est, selon son activité professionnelle actuelle ou passée, affiliée (ou ayant-droit d’un affilié) à un « régime de sécurité sociale ». Un régime est caractérisé par la population couverte, les prestations qu’elle peut obtenir et leurs modalités de financement. Le principal régime est le « régime général » des salariés du secteur privé. Il existe également, par exemple, des régimes des exploitants et salariés agricoles, des commerçants et artisans, des professions libérales, des fonctionnaires de l’Etat, des fonctionnaires locaux et hospitaliers ainsi que de multiples « régimes spéciaux » (RATP, Banque de France…[2]). Ces régimes peuvent être « de base » (comme le régime général) ou « complémentaires » (comme l’AGIRC-ARRCO pour les salariés du secteur privé). Il existe 32 régimes obligatoires de base.

Leurs prestations sont versées par des « caisses de sécurité sociale » qui constituent l’unité juridique de base[3]. Ces caisses sont généralement des organismes de droit privé chargés d’une mission de service public qui constituent un réseau dont la tête est une « caisse nationale » ayant le statut d’établissement public de l’Etat. Un réseau de caisses gère les prestations d’une ou plusieurs branches et relevant d’un ou plusieurs régimes.

Cette fiche présente d’abord les comptes, individuels et « combinés », des caisses du régime général puis les « tableaux d’équilibre » et le « tableau patrimonial » des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement qui figurent dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Le champ des « administrations de sécurité sociale » au sens de la comptabilité nationale est plus étendu que celui de la sécurité sociale au sens des lois de financement car il comprend en plus les régimes complémentaires obligatoires, l’Unedic et les hôpitaux publics.

A) Les comptes du régime général

1) Les comptes individuels des caisses

Les caisses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale appliquent un plan comptable unique fondé sur le « principe de constatation des droits et obligations au titre de leur exercice de rattachement » (qui s’oppose au « principe de comptabilisation des encaissements et décaissements de l’année »). Ce plan comptable est approuvé par arrêté ministériel après avis du Conseil de normalisation des comptes publics.

Les comptes des caisses locales sont établis par leur agent comptable, visés par leur directeur et transmis à la caisse nationale. Ils ne sont pas certifiés par un auditeur extérieur mais « validés » par le directeur financier et comptable de la caisse nationale.

Celui-ci établit les comptes individuels (compte de résultat, bilan et annexe) de la caisse nationale qui, après avoir été visés par son directeur, sont transmis aux ministres de la sécurité sociale et du budget ainsi qu’à la Cour des comptes. Celle-ci a pour mission de les certifier, ce qu’elle peut faire avec ou sans réserve, ou de refuser cette certification.

2) Les comptes combinés

Les « comptes combinés » d’un ensemble de personnes morales ayant d’étroites relations entre elles se distinguent de « comptes consolidés » par le fait qu’aucune de ces personnes ne contrôle les autres par une participation dans leur capital. Pour le reste, les méthodes de combinaison et de consolidation sont proches et visent notamment à éliminer les transactions, créances et dettes entre les unités du groupe ou du réseau.

Les comptes combinés des branches « maladie » et « accidents du travail et maladies professionnelles », qui partagent le même réseau de caisses, intègrent les éléments de comptes de la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), des 15 caisses régionales d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT), de la caisse régionale d’assurance maladie d’Ile-de-France, et de huit centres de traitement informatique qui concernent ces deux branches.

Ceux de la branche « famille » combinent les comptes de la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), des 101 caisses d’allocations familiales (CAF), de sept centres régionaux informatiques et de sept fédérations de caisses d’allocations familiales.

Ceux de la branche « vieillesse » combinent ceux de la caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et des éléments des comptes des 15 caisses régionales d’assurance retraite et de santé au travail (CARSAT).

Ceux de la branche « recouvrement » intègrent les comptes de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), des 22 unions pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et de sept centres informatiques.

La branche « autonomie » est gérée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) qui en est le seul organisme et se confond avec elle.

Les comptes combinés de chacune des cinq branches et de l’activité de recouvrement sont établis par l’agent comptable et visés par le directeur de la caisse nationale de la branche, puis transmis par ceux-ci au conseil d’administration pour approbation. Ils sont constitués d’un compte de résultat, d’un bilan et d’une annexe qui sont indissociables.

3) La certification de la Cour des comptes

Ces six comptes combinés ainsi que les comptes individuels des trois caisses nationales et de l’ACOSS sont soumis, depuis 2006, à une certification de la Cour des comptes dont le rapport est rendu en mai de l’année suivant l’exercice considéré. Alors que la Cour avait refusé de certifier quatre d’entre eux en 2008, ces neuf comptes ont tous été certifiés à partir de l’exercice 2013 jusqu’à celui de 2019 (avec 28 réserves). S’agissant de l’exercice 2020, elle a refusé de certifier le compte de la branche recouvrement et émis 22 réserves sur ceux des autres branches. La Cour a de nouveau refusé de certifier les comptes de la branche recouvrement pour 2021 (des recettes de 2020 ont été à tort imputées sur l’exercice 2021) et émis des réserves sur les autres comptes (leur nombre n’est pas comparable à ceux des années précédentes car l’acte de certification est présenté différemment à partir de l’exercice 2021).

S’agissant de l’exercice 2022, la Cour a refusé de certifier les comptes combinés de la branche famille et les comptes individuels de la caisse nationale d’allocations familiales en raison du taux excessivement élevé (7,6 %) de prestations non versées à tort ou de versements indus. Les comptes des autres branches et caisses ont été certifiés avec des réserves.

Elle s’est de nouveau déclarée dans l’impossibilité de certifier les comptes individuels de la caisse nationale d’allocations familiales et les comptes combinés de la branche famille pour l’exercice 2023 pour des motifs semblables : les erreurs liées aux données prises en compte pour verser les prestations et non corrigées au bout de 24 mois atteignent 5,5 Md€, soit 7,4 % du montant des prestations.

B) Les comptes des régimes obligatoires de base

Les projets de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale en N-1 et de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour l’exercice N+1 sont accompagnés d’un rapport de la Cour des comptes sur l’application de la LFSS de l’année N-1 qui comprend en particulier un avis sur les tableaux d’équilibre des comptes et sur le tableau patrimonial des régimes obligatoires de base pour l’année N-1.

1) Les tableaux d’équilibre

La loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale approuve les « tableaux d’équilibre », par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV)[4] pour le dernier exercice clos. Ces tableaux, établis en droits constatés par la direction de la sécurité sociale à partir des comptes des caisses, se limitent au total des recettes, au total des dépenses et au solde.

Les tableaux d’équilibre par branche pour 2023 se présentent comme dans le tableau suivant. Ils se soldent par un déficit de 10,8 Md€ pour les régimes obligatoires de base en incluant un excédent de 1,1 Md€ pour le FSV.

La Cour des comptes doit exprimer un avis sur leur « cohérence ». A ce titre, elle vérifie notamment que ces tableaux sont établis à partir des données comptables des entités entrant dans leur champ et que les produits et charges réciproques ont été correctement éliminés. En outre, elle tient compte des opinions exprimées sur les comptes de ces régimes par leurs auditeurs externes[5] (elle-même s’agissant du régime général et des commissaires aux comptes s’agissant de la plupart des autres régimes).

La Cour a conclu à la cohérence de ces tableaux mais a formulé plusieurs observations. Elle a notamment relevé des contractions de produits et charges non conformes aux normes comptables et une insuffisance persistante des dispositifs de contrôle interne comptable.

Les tableaux d’équilibre par branche des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV en 2023 (Md€)

Source : rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale en 2023 ; FIPECO.

2) Le tableau patrimonial

Le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale comporte en annexe un rapport qui retrace la situation patrimoniale, au 31 décembre précédent, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement (FSV), à l’amortissement de leur dette (CADES) ou à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR) et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents et la couverture des déficits constatés à l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier exercice clos.

Elaboré par la direction de la sécurité sociale, ce tableau consolide l’ensemble des bilans des organismes constituant les régimes obligatoires de base de sécurité sociale[6] ainsi que ceux du FSV, de la CADES et du FRR. Selon la Cour des comptes, il fournit une représentation cohérente de la situation patrimoniale de la sécurité sociale, avec toutefois un degré d’assurance plus faible que dans le passé pour les mêmes raisons que s’agissant des tableaux d’équilibre (cf. ci-dessus).

Le passif de la sécurité sociale (269 Md€ fin 2023, hors « situation nette » (négative)) est surtout constitué de dettes représentées par des titres (obligations, billets de trésorerie…) ou de dettes bancaires : 170 Md€ au total, surtout portées par la CADES.

Les actifs sont limités à 177 Md€, dont 38 Md€ de valeurs mobilières et titres de placement, principalement détenus par le fonds de réserve pour les retraites.

En conséquence, la situation nette (les capitaux propres) est fortement négative (à hauteur de 99 Md€), ce qui résulte de l’accumulation des déficits au cours des années passées.

Le tableau patrimonial au 31 décembre 2023 (Md€)

Source : rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale en 2023 ; FIPECO.