18/06/2024

Cinquante ans de dépenses publiques en France (1973-2023)

François ECALLE

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Cette note présente l’évolution des dépenses publiques de 1973 à 2023, dans la nouvelle base des comptes nationaux, par nature, par catégorie d’administrations et par fonction.

De 1973 à 2023, le rapport des dépenses publiques au PIB a augmenté de 16,0 points. Sa hausse a été particulièrement forte (12,5 points) de 1973 à 1985. Depuis 1985, il est sur une tendance plus modérément croissante (3,6 points).

En volume, la croissance des dépenses publiques a été en moyenne annuelle de 4,6 % de 1973 à 1990, de 2,4 % de 1991 à 2010 et de 1,0 % de 2011 à 2023.

Cette augmentation de 16,0 points de PIB est due aux prestations sociales pour 10,0 points, aux subventions et autres transferts pour 3,6 points, à la masse salariale des administrations publiques pour 2,0 points, celle-ci étant toutefois en légère baisse depuis 1985. Le poids des achats courants de biens et services n’a quasiment pas varié. Celui des investissements a baissé de 0,8 point.

La charge des intérêts de la dette publique a d’abord augmenté, de 0,6 % du PIB en 1973 à 3,6 % en 1996 ; la baisse des taux d’intérêt l’a ensuite fait décroître, malgré la hausse de la dette, jusqu’à 1,3 % du PIB en 2020. Elle est depuis remontée jusqu’à 1,9 % du PIB en 2023.

Les dépenses par catégorie d’administrations publiques ne sont disponibles que de 1978 à 2023. Sur cette période, les dépenses des administrations sociales se sont accrues de 7,1 points de PIB. Celles des administrations locales ont augmenté de 3,1 points, en partie du fait de transferts de compétences de l’Etat. Le poids des administrations centrales a diminué de 0,6 point.

Les dépenses publiques par fonction ne sont disponibles que de 1995 à 2022. Sur cette période, le total des dépenses publiques primaires (hors intérêts de la dette) a augmenté de 4,0 points de PIB.

Les retraites y ont contribué pour 2,3 points et les dépenses de santé pour 2,0 points. Les dépenses affectées à la sécurité intérieure (justice et forces de l’ordre), au logement (hors prestations sociales), à la protection de l’environnement, à la lutte contre l’exclusion et à la culture et aux loisirs ainsi qu’aux « affaires économiques » (ensemble hétérogène de dépenses affectées notamment à des secteurs comme les transports, l’énergie ou l’agriculture) ont toutes augmenté, ce qui a conduit à une hausse de 2,4 points de PIB au total.  Le coût des « services généraux » a diminué de 0,7 point et les dépenses militaires de 0,7 point. Les dépenses en faveur des familles ont baissé de 0,5 point. Enfin, les dépenses d’enseignement ont décru de 0,6 point.

A) Le total des dépenses publiques

Le rapport des dépenses publiques au PIB a d’abord augmenté de 12,5 points entre 1973 et 1985, passant de 40,9 % du PIB en 1973 à 53,4 % en 1985. La croissance des dépenses ne s’est adaptée que très progressivement à un régime de croissance de l’activité économique beaucoup plus faible à la suite du premier choc pétrolier.

Source : Insee ; FIPECO

De 1985 à 2023, le rapport des dépenses publiques au PIB est resté sur une tendance croissante, mais bien plus modérée que dans la période précédente, ce qui l’a conduit jusqu’à 57,0 % du PIB en 2023 (dont environ 1,0 point de PIB de mesures exceptionnelles et en principe temporaires), soit une hausse de 3,6 points sur 38 ans.

Ses fluctuations tiennent pour beaucoup à celles de son dénominateur, l’activité économique mesurée par le PIB : reprise d’une forte croissance à la fin des années 1980 ; récession du début des années 1990 ; forte reprise de la croissance à la fin de cette décennie ; crise de 2008-2009 ; rebond en 2010-2011 et faible croissance des années 2012 à 2016 ; reprise de la croissance en 2017 ; récession de 2020 et rebond de l’activité en 2021-2022.

En volume, le déflateur étant le prix du PIB, la croissance des dépenses publiques a été en moyenne annuelle de 4,6 % de 1973 à 1990, de 2,4 % de 1991 à 2010 et de 1,0 % de 2011 à 2023.

Source : Insee, FIPECO.

B) Les dépenses par nature

Sur les 16,0 points de hausse des dépenses publiques en pourcentage du PIB entre 1973 et 2023, les prestations sociales en expliquent 10,0. Elles sont en effet passées de 15,3 % du PIB en 1973 à 25,2 % en 2023. L’évolution de leur rapport au PIB est très proche de celle du rapport des dépenses publiques totales au PIB : forte augmentation sur les 12 premières années ; tendance haussière plus modérée au cours des années suivantes avec des fluctuations largement liées à celles de la croissance économique.

La masse salariale des administrations publiques (cotisations des employeurs incluses) est passée de 10,4 % du PIB en 1973 à 13,5 % en 1985. Ensuite, elle s’est inscrite sur une tendance légèrement décroissante jusqu’à 12,3 % en 2023 avec des fluctuations limitées.

Les subventions et autres transferts (aux entreprises, aux ménages et aux organisations internationales comme l’Union européenne pour l’essentiel) sont sur une tendance croissante, passant de 3,8 % du PIB en 1973 à 7,4 % en 2023, soit une contribution de 3,6 points à la progression globale des dépenses publiques. Leur hausse a été plus forte sur les 15 dernières années.

Source : Insee ; FIPECO

Les achats courants de biens et services (consommations intermédiaires en comptabilité nationale) ont peu varié au cours de ces 50 années (environ 5,5 % du PIB en 2023 comme en 1973).

Les investissements des administrations publiques se situent sur une tendance légèrement décroissante qui les a fait passer de 5,1 % du PIB en 1973 à 4,3 % en 2023.

La charge des intérêts de la dette publique a d’abord augmenté pendant 25 ans, de 0,6 % du PIB en 1973 jusqu’à 3,6 % en 1996 ; la baisse des taux d’intérêt liée à la création de l’euro l’a ensuite fait décroître malgré la hausse de la dette, jusqu’à 1,3 % du PIB en 2020. Elle est de nouveau croissante (1,9 % du PIB en 2023).

Source : Insee ; FIPECO

C) Les dépenses par catégories d’administrations publiques

Les dépenses publiques sont ventilées par catégories d’administrations publiques depuis seulement 1978, année où leur total atteignait 46,8 % du PIB. Il a augmenté de 10,2 points de PIB de 1978 à 2023.

Les dépenses de l’Etat comprennent des dotations aux administrations publiques locales et, plus marginalement, sociales. Le total des dépenses des administrations centrales (Etat et organismes publics non marchands sous son contrôle), locales et sociales (60,8 % du PIB en 2023) est ainsi supérieur au total des dépenses publiques (57,0 % en 2023), qui est calculé en consolidant les transferts entre les diverses administrations publiques.

Sous cette réserve, la hausse du total des dépenses publiques sur ces 45 années provient principalement, à hauteur de 7,1 points, des administrations sociales, dont les dépenses sont passées de 19,0 % du PIB en 1978 à 26,1 % en 2023.

Les administrations publiques locales y ont contribué pour 3,1 points, leurs dépenses passant de 8,1 % du PIB en 1978 à 11,2 % en 2023. Toutefois, cette augmentation résulte pour partie des transferts de compétences de l’Etat aux collectivités territoriales. Leurs dépenses ont légèrement diminué sur les dix dernières années en pourcentage du PIB.

Source : Insee ; FIPECO

Les dépenses des administrations centrales sont un peu plus faibles en 2023 (23,6 % du PIB) qu’en 1978 (24,2 %) après avoir connu au cours de cette période d’importantes fluctuations liées à la conjoncture économique mais aussi aux transferts de compétences et aux variations des dotations aux autres administrations publiques.

D) Les dépenses par fonction

La répartition des dépenses publiques par fonctions (retraites, santé, éducation, défense etc.) est seulement disponible de 1995 à 2022. Sur cette période, le total des dépenses publiques a augmenté de 2,4 points de PIB et les dépenses primaires (hors charges d’intérêts de la dette) se sont accrues de 4,0 points.

Les dépenses publiques de retraite ont augmenté de 2,3 points de PIB et les dépenses publiques de santé de 2,0 points.

Le poids de la fonction « services généraux » (Premier ministre et assemblées, services fiscaux et comptables, diplomatie, fonctions supports des collectivités locales…)[1] a diminué de 0,7 point. Les dépenses d’enseignement ont décru de 0,6 point. Les « affaires économiques » constituent un ensemble hétérogène de dépenses affectées notamment à des secteurs comme les transports, l’énergie ou l’agriculture qui ont augmenté de 0,7 point, surtout depuis 2019.

Source : Insee ; FIPECO

Les dépenses militaires ont fortement diminué (de 0,7 point de PIB), surtout de 1995 à 2008. Celles qui sont consacrées à la famille ont baissé de 0,5 point de PIB. Celles qui sont affectées à la sécurité intérieure (justice et forces de l’ordre) et au logement (hors prestations sociales) ont augmenté de respectivement 0,2 et 0,3 point de PIB.

Source : Insee ; FIPECO

Les dépenses publiques affectées à la lutte contre le chômage, à la protection de l’environnement, à la lutte contre l’exclusion[2] et à la culture et aux loisirs ont augmenté de 0,1 à 0,5 point de PIB, pour chacune de ces catégories, ce qui représente une assez forte augmentation par rapport à leur situation initiale. Le pic de 2020 pour la fonction emploi et chômage résulte surtout des allocations d’activité partielle versées pendant la crise sanitaire.

Source : Insee ; FIPECO