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FIPECO le 15.11.2018

Les fiches de l’encyclopédie                                           VI) La masse salariale publique

                                                         

 

 

3) La durée du travail dans la fonction publique

 

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Le régime de droit commun dans la fonction publique, comme dans le secteur privé, est une durée hebdomadaire de 35 heures ou une durée annuelle de 1 607 heures, soit 47,2 semaines de 35 heures[1] moins 6,5 jours fériés de 7 heures qui ne tombent pas pendant un week-end.  

 

Seules les enquêtes de l’INSEE auprès des ménages permettent de connaître, sur une base déclarative, la durée effective du travail des fonctionnaires à temps complet, qui fait l’objet de la première partie de cette fiche. La deuxième partie présente les données disponibles sur les heures supplémentaires, le temps partiel et l’absentéisme.

A)La durée du travail à temps complet

 

Des catégories nombreuses de fonctionnaires ont une organisation du travail particulière (par exemple, les enseignants travaillent en partie chez eux), voire dérogent à la règle des 1 607 heures. Ces régimes spécifiques peuvent être motivés par des sujétions particulières, comme des horaires décalés ou un travail de nuit, mais aussi par des accords antérieurs au passage à 35 heures qui prévoyaient des durées inférieures et qui ont été maintenus, notamment dans les collectivités territoriales.

 

Dans la seule fonction publique d’Etat, les agents relevant d’une organisation particulière sont majoritaires : enseignants (environ 45 % des effectifs), militaires (15 %), policiers (8 %), personnels au forfait (10 % des agents et 47 % des cadres dans les ministères hors éducation nationale)[2], si bien que seuls environ 400 000 agents sur un total de 1,9 millions dans les ministères sont soumis au régime et à l’organisation de droit commun.

 

Ces régimes et organisations spécifiques ne correspondent pas nécessairement à des durées réelles de travail inférieures à 35 ou 1 607 heures. Si les obligations réglementaires de service des enseignants leur imposent un temps de présence en classe qui est inférieur, ils effectuent aussi de nombreuses heures de travail hors des classes (corrections de copies, réunions avec les élèves et parents…), mais elles ne sont pas soumises à des normes et elles sont mal connues.

 

Certains agents ont des cycles de travail qui les conduisent à être disponibles plus de 35 heures par semaine. Dans ce cas, ils bénéficient de congés supplémentaires (jours de RTT).  Dans une même administration, plusieurs cycles peuvent être offerts aux agents, ce qui rend plus difficile la gestion des emplois du temps.

1)L’évolution de 2006 à 2017

 

Selon une publication de septembre 2018 de la DARES, sur la base de l’enquête emploi de l’Insee[3], la durée annuelle du travail à temps complet dans le secteur public est de 1 585 heures en 2017 (1 647 hors enseignants), soit 1,5 % de moins que la durée légale de 1 607 heures. Elle est de 1 720 heures dans le secteur privé et l’écart entre public et privé est donc de 135 heures (soit environ 8 %).

 

Le graphique suivant présente l’évolution de la durée du travail dans le public et le privé de 2006 à 2017 telle qu’elle ressort de la dernière publication de la DARES.

 

Sources : DARES et Insee ; FIPECO.

 

Au-delà des fluctuations annuelles, sans doute en partie imputable à l’imprécision de la mesure, il apparaît une légère tendance à la hausse de la durée du travail dans les secteurs public et privé. L’écart entre les durées du travail des deux secteurs était de l’ordre de 150 heures dans les années 2006-2016 et a été ramené à 135 heures en 2017.

2)La durée du travail en 2017

 

Sur la base de la même enquête de l’Insee, mais avec un traitement un peu différent qui exclut notamment les enseignants[4], le rapport sur l’état de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2019 apporte des précisions sur la durée du travail dans le secteur public.

 

La durée du travail en 2017

 

 

Secteur privé

Secteur public

Secteur public hors enseignants

Etat hors enseignants

Collectivités locales

Hôpitaux

Heures annuelles

1 721

1 585

1 650

1 749

1 600

1 606

Heures hebdomadaires

39,2

ND

39,3

41,4

38,5

38,2

Jours de congé et RTT

27

ND

35

38

36

32

Source : rapport sur l’état de la fonction publique de 2018, DARES, FIPECO

NB les jours de congés sont décomptés en jours ouvrés (soit 5 par semaine) alors qu’ils sont parfois décomptés en jours ouvrables (soit 6 par semaine). La durée hebdomadaire est une durée habituelle sans événements tels que jours fériés, congés, arrêts pour maladie… La durée annuelle est en revanche réduite du fait des congés (y compris pour maladie), jours de RTT et jours fériés. Les heures annuelles et hebdomadaires sont celles des seuls salariés à temps complet ; les jours de congés et RTT sont ceux de tous les salariés et ne comprennent pas les congés pour maladie.

 

La durée annuelle du travail est supérieure à la durée légale de 1 607 heures dans la fonction publique d’Etat, hors enseignants, et quasiment égale à celle-ci dans la fonction publique hospitalière. Dans les services de l’Etat, hors éducation nationale, elle est même légèrement supérieure à celle du secteur privé. En revanche, elle est plus faible dans la fonction publique territoriale bien qu’elle y ait augmenté en 2017 (1 574 heures en 2016), cette hausse expliquant d’ailleurs largement l’augmentation observée pour l’ensemble des trois fonctions publiques.

 

La durée annuelle du travail à temps complet des contractuels (1 676 heures) est supérieure à celle des fonctionnaires (1 621 heures), hors enseignants.

 

La durée hebdomadaire habituelle du travail est en moyenne assez proche dans les secteurs public (hors enseignants) et privé. Celle des fonctionnaires de l’Etat hors enseignants est plus élevée ce qui explique une durée annuelle plus importante. Celle des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers est plus faible que dans le secteur privé.

 

L’écart avec la durée annuelle du secteur privé résulte pour beaucoup des jours de congés et de RTT (jours de congés compensant une durée hebdomadaire supérieure à 35 heures).

 

Il en ressort ainsi que les agents de la fonction publique d’Etat, hors enseignants, ont pris en moyenne 38 jours de congé et de RTT en 2017, les fonctionnaires territoriaux 36 jours et les fonctionnaires hospitaliers 32 jours, contre 27 jours pour les salariés du secteur privé. Les jours de congés et de RTT sont donc nettement plus nombreux dans les fonctions publiques, notamment celles d’Etat et territoriale, que dans le secteur privé. On peut toutefois noter qu’il existe une grande disparité entre les entreprises privées, le nombre de jours de congés étant de 23 dans celles de 1 à 9 salariés et de 32 dans celles de 500 salariés et plus.

 

La DARES note que les agents publics ont plus de jours de RTT parce que la contrepartie de durées hebdomadaires supérieures à 35 heures prend plus souvent la forme de jours de RTT que de compensation salariale dans le secteur public. Cette observation n’est cependant pas documentée et les statistiques relatives aux salaires des fonctionnaires ne suggèrent pas qu’ils ont moins d’avantages salariaux que les salariés du secteur privé.

 

En outre, si certains fonctionnaires (policiers, aides-soignants…) ont une durée annuelle du travail inférieure à la durée légale pour compenser des astreintes particulières, notamment le travail de nuit, ils font souvent aussi partie des « catégories actives » de la fonction publique dont l’âge de départ à la retraite est inférieur de 5 à 10 ans à l’âge de droit commun.

 

Les enseignants déclarent, dans les enquêtes de l’INSEE sur les emplois du temps, travailler pendant une durée hebdomadaire supérieure à leurs obligations de présence en classe et également pendant une partie des congés scolaires. Compte-tenu de l’ampleur des vacances scolaires, il leur reste néanmoins 70 jours de congés « non travaillés ».

 

Les collectivités locales se distinguent par une durée annuelle du travail inférieure à la durée légale, ce qui résulte notamment d’un grand nombre de jours de congés hors RTT. Une enquête de la Cour et des chambres régionales des comptes dans 103 collectivités a mis en évidence une durée annuelle de 1 562 heures. Le nombre de jours de congé hors RTT est important sous l’effet notamment d’autorisations d’absence accordées localement (« jours du maire » et congés pour événements familiaux, par exemple).

3)Les comparaisons internationales

 

Les comparaisons internationales de la durée du travail présentent d’importantes difficultés méthodologiques et sont rares. L’OCDE[5] retient une durée annuelle de 1 620 heures en France en 2011 dans les administrations publiques, inférieure à celle de nombreux pays tels que l’Allemagne (1 814), le Royaume-Uni (1 685), l’Espagne (1 685 aussi) ou la Suède (1 739) et supérieure à celle de quelques autres pays comme l’Italie (1 589). Une étude de COE-Rexecode confirme un écart d’environ 200 heures par an dans les services non marchands entre la France et l’Allemagne.

B)Les heures supplémentaires, le temps partiel et l’absentéisme

1)Les heures supplémentaires

 

La durée hebdomadaire moyenne du travail à temps complet dans le secteur public (38,9 heures) étant supérieure à 35 heures, beaucoup d’agents effectuent des heures supplémentaires qui donnent droit à une rémunération spécifique, calquée sur celle en vigueur dans le secteur privé, ou bénéficient de « journées de RTT ». Il en résulte, comme dans le secteur privé, que le nombre de jours de congé est nettement supérieur à 25.

 

Il existe en pratique de nombreux régimes particuliers pour la prise en compte des heures supplémentaires, comme pour la durée hebdomadaire elle-même, qui sont d’une grande diversité et qui n’ont jamais été complètement recensés.

 

Dans l’enseignement du second degré, les obligations de service sont de 15 heures de cours pour les professeurs agrégés et 18 heures pour les professeurs certifiés. Des « heures supplémentaires années » s’y ajoutent si leur horaire hebdomadaire est supérieur à ces obligations tout au long de l’année. Il existe aussi des « heures supplémentaires effectives » qui ont un caractère ponctuel (par exemple, le remplacement d’un collègue pendant une partie de l’année).

 

Le coût des heures supplémentaires s’est élevé à 1,5 Md€ pour l’Etat en 2017[6]. Il a fortement augmenté de 2007 (1,2 Md€) à 2010 (1,5 Md€), en lien avec la diminution des effectifs dans le cadre de la politique de non remplacement d’un départ à la retraite sur deux puis s’est stabilisé à ce niveau. Son coût dans les collectivités locales et les hôpitaux n’est pas réellement connu.

 

Les agents dont la durée du travail est supérieure à 35 heures ont aussi la possibilité de porter leurs heures supplémentaires, ou leurs droits à repos compensatoire, sur un compte épargne temps (CET), ce qui leur permet de les transformer plus tard en jours de congé. Depuis 2008, les journées ainsi « épargnées » peuvent aussi être rachetées et être ainsi rémunérés à hauteur de 125 € par jour pour les agents de catégorie A, 80 € pour ceux de la catégorie B et 65 € pour ceux de la catégorie C.

 

Selon un rapport présenté par Philippe Laurent en mai 2016, les provisions inscrites dans les comptes de l’Etat et des hôpitaux au titre des CET s’élèvent à 3 Md€ fin 2014. Les collectivités locales n’ont pas d’obligation de provisionner l’utilisation des CET.

2) Le travail à temps partiel

 

Les agents à temps partiel représentent 15 % de la fonction publique d’Etat (hors enseignants), 24 % de la fonction publique territoriale et 21 % de celle des hôpitaux en 2017. Plus des trois quarts d’entre eux ont une durée du travail égale à 80 ou 90 % de la durée de référence.

3)L’absentéisme

 

Les données disponibles sur l’absentéisme dans la fonction publique sont lacunaires, hétérogènes et parfois incohérentes. Quelques indications à prendre avec précaution peuvent néanmoins en être tirées.

 

Selon le rapport de 2018 sur l’état de la fonction publique, 3,9 % des fonctionnaires (toutes fonctions publiques, dont 2,9 % pour l’Etat, 4,7 % pour les collectivités territoriales et 4,7 % pour les hôpitaux), ont été absents pour raison de santé au moins un jour au cours d’une semaine en 2016, contre 3,8 % dans le secteur privé.

Ces statistiques, tirées des réponses des ménages à l’enquête de l’Insee sur l’emploi, sont les plus fiables pour comparer chaque année les absentéismes public et privé. Une enquête moins fréquente sur les conditions de travail apporte des informations complémentaires. Elle montre que 36 % des fonctionnaires ont eu au moins un arrêt de travail pour maladie en 2016, avec peu d’écarts entre les trois fonctions publiques, contre 28 % dans le secteur privé en 2013. La durée de ces arrêts est toutefois plus faible dans le public, en grande partie du fait des enseignants.

Le même rapport de 2018 présente également des données sur le nombre de jours d’absence pour maladie dans l’année. Ce nombre de jours d’absence est de 12 dans les services de l’Etat en 2012, de 24 dans les collectivités locales en 2015 et de 23 dans les hôpitaux en 2015 pour le personnel non médical (6 pour le personnel médical). Il est à noter que le nombre de jours d’absences est plus faible au ministère de l’éducation nationale (11 jours), ce qui tient pour partie à l’organisation du travail, les enseignants ne déclarant pas toujours d’arrêt maladie pendant les périodes de congé scolaire.

 

L’absentéisme dans le secteur privé est lui aussi mal connu. Selon le cabinet Ayming, il s’élève à 17 jours par an, principalement pour raison de santé, mais ce chiffre n’est sans doute pas directement comparable à ceux du rapport sur l’état de la fonction publique.

 

Une analyse des facteurs explicatifs des arrêts maladie, présentée dans le rapport sur l’état de la fonction publique de 2015, montre que, toutes choses égales par ailleurs c’est-à-dire en tenant compte par exemple de l’état de santé effectif des agents et des conditions de travail, la probabilité d’avoir un arrêt maladie dans l’année est significativement plus élevée dans les fonctions publiques territoriale et d’Etat que dans le secteur privé et la fonction publique hospitalière.

 

Selon d’autres données figurant dans le rapport sur l’état de la fonction publique, les agents de l’Etat étaient, un jour de mars 2010, pour 3,5 % d’entre eux en arrêt maladie, pour 1,1 % en congé de maternité ou de paternité, pour 1,2 % en formation et pour 0,5 % en absence avec une autorisation spéciale (par exemple, pour garder un enfant malade[7]), soit un total d’environ 6,5 % d’absences hors congés, utilisation de comptes d’épargne temps et récupération de jours de réduction du temps de travail.

 

Une analyse plus précise de l’absentéisme dans la fonction publique, et plus particulièrement de l’impact de l’instauration d’un jour de carence en 2012 et 2013, est présentée sur le site de l’Institut Montaigne.

 

 

[1] Ce qui correspond à 5 semaines de congés payés.

[2] Les agents au forfait ont droit à 20 jours de « congés RTT » en plus des congés légaux pour compenser l’absence de décomptes hebdomadaires.

[3] Elle repose sur les déclarations des salariés mais, selon la DARES, les durées annuelles qui en sont tirées sont la meilleure référence, les durées déclarées par les employeurs étant souvent collectives et théoriques.

[4] La direction générale de l’administration et de la fonction publique considère que l’enquête emploi de l’Insee et de la DARES prend mal en compte leur durée de travail réelle.

[5] « Goverment at a glance »; édition 2013.

[6] Rapport 2018 sur l’état de la fonction publique.

[7] Ces autorisations spéciales seraient particulièrement fréquentes dans les collectivités locales selon les enquêtes des chambres régionales des comptes.