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Les fiches de l’encyclopédie                                        IV) Les prélèvements obligatoires

17) La fraude et le contrôle fiscal

 

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La crise financière de 2008-2009 et l’augmentation de l’endettement public qui a suivi ont donné un nouvel élan à la lutte contre la fraude fiscale dans la plupart des pays développés et émergents. L’impulsion initiale a été donnée par les Etats-Unis en 2010 avec la « loi FATCA »[1] qui oblige les institutions financières, dans l’ensemble du monde, à informer les services fiscaux américains sur les comptes détenus par des contribuables américains. La coopération internationale entre les services fiscaux a ensuite largement progressé dans les cadres du G20, de l’OCDE et de l’Union européenne. En particulier, l’OCDE a adopté en 2014 une norme d’échanges automatique d’informations que plus de 100 pays se sont engagés à mettre en œuvre avant 2018 et qui remet fortement en cause le secret bancaire.

 

Les enjeux de la lutte contre la fraude fiscale sont d’abord présentés, puis l’organisation et les moyens déployés en France et enfin les résultats obtenus.

A)Les enjeux

1)La définition de la fraude fiscale

 

La fraude fiscale est définie comme une action délibérée et illégale d’un contribuable conduisant à réduire le montant des impôts qu’il verse au trésor public, notamment en ne déclarant pas ou en sous-évaluant ses revenus, ses activités économiques ou des éléments de son patrimoine. Elle doit être distinguée :

 

 

 

« L’évasion fiscale » est une zone grise entre la fraude et l’optimisation, qui consiste par exemple à transférer des bénéfices dans des pays où ils sont moins imposés en jouant sur les ambiguïtés de la définition de « prix de transferts aux conditions du marché ».

 

En pratique, la distinction est souvent difficile et un rapport de la Cour des comptes de 2010 montrait que la majoration de 40 % pour « manquement délibéré », qui marque la frontière entre la répression de la fraude et la rectification d’erreurs involontaires, est parfois appliquée sans référence à une doctrine claire.

2)L’ampleur de la fraude

 

La fraude fiscale est par nature dissimulée et donc difficilement mesurable. Deux familles de méthodes peuvent être utilisées pour essayer d’en donner une estimation.

 

La première consiste à l’estimer à partir des écarts entre des données statistiques et les recettes fiscales ou entre plusieurs statistiques. Par exemple, la fraude à la TVA est souvent estimée en rapprochant les recettes encaissées par l’Etat et les recettes théoriques résultant de l’application des taux de TVA à son assiette mesurée par les comptes nationaux (consommation et investissement en logement des ménages pour l’essentiel). Cette méthode part de l’hypothèse, très forte, que les comptes nationaux sont exacts et ignore souvent les nombreuses complexités de la législation fiscale qui éloignent l’assiette fiscale réelle de l’assiette macroéconomique théorique.

 

Ce type de méthodes conduit également à estimer les transferts illégaux de capitaux sur la base des écarts entre les flux de capitaux enregistrés entre deux pays dans leurs balances des paiements respectives, alors que ces écarts peuvent résulter des multiples défauts de construction des balances des paiements, indépendamment de toute dissimulation par les ménages et entreprises.

 

La deuxième famille méthodologique consiste à estimer la fraude à partir des résultats des contrôles fiscaux. Ceux-ci ne peuvent pas être simplement extrapolés à toute la population des contribuables car ils ne sont pas programmés au hasard et il faut donc recourir à des méthodes statistiques permettant de corriger ce biais. L’hypothèse faite, très forte, est que les contrôles fiscaux permettent d’identifier très précisément le montant des impôts éludés.

 

Ces deux familles de méthodes ne permettent généralement pas de distinguer la fraude au sens strict, les erreurs et omission involontaires, l’optimisation et l’évasion fiscales.

 

Les estimations de la fraude à la TVA réalisées par la Commission européenne (12 Md€ en 2017) sont établies en utilisant la première famille méthodologique. Un exemple d’utilisation du deuxième type de méthode est constitué par l’estimation de la sous-déclaration des bénéfices des entreprises individuelles (25 %) réalisée en 2011 par l’Insee.

3)Les objectifs du contrôle fiscal

 

Le contrôle fiscal a un triple objectif :

 

 

Ces objectifs sont liés, la répression des fraudes ayant, par exemple, un caractère dissuasif.

B)L’organisation et les moyens

 

Les contrôles fiscaux sont d’abord « sur pièces » ou « du bureau »[2]. Ils s’appuient alors sur les déclarations du contribuable, les informations publiques et des informations ponctuelles obtenues de tierces personnes comme les établissements financiers. Environ 1,0 million de contrôles sur pièces sur les ménages et 0,3 million sur les entreprises sont réalisés chaque année. Les contribuables n’en sont informés que si l’administration les interroge ou leur notifie un redressement.

 

Ils peuvent également prendre la forme de contrôles fiscaux « externes » ou « sur place »[3] : « vérifications de comptabilité » pour les entreprises (44 300 en 2017) et « examens de situation fiscale personnelle » pour les ménages (3 600). Ces contrôles, qui portent sur l’ensemble des revenus et du patrimoine ainsi que sur tous les impôts, sont strictement codifiés, de sorte à protéger les droits du contribuable qui en est obligatoirement informé, et les services fiscaux peuvent se faire communiquer beaucoup d’informations dans ce cadre. Les vérificateurs se rendent généralement sur place dans les entreprises mais les entretiens avec les particuliers se tiennent le plus souvent dans les locaux de l’administration.

 

En outre, les contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger peuvent se mettre en conformité avec la réglementation en déposant des « déclarations rectificatives » et en payant les droits éludés majorés par des pénalités. Le traitement de ces déclarations (plus de 50 000 à fin 2017) ne relève pas du contrôle fiscal au sens strict bien qu’il résulte de sa force dissuasive, notamment depuis que la coopération avec certains pays s’est intensifiée.

 

L’organisation et les moyens du contrôle fiscal ont notamment fait l’objet de plusieurs rapports de la Cour des comptes qui a dressé un bilan de leurs récentes évolutions dans son rapport public annuel de février 2016.

1)L’organisation

 

Les contrôles fiscaux sont principalement assurés par des agents de la direction générale des finances publiques (DGFIP) du ministère des finances, qui coopère avec de nombreuses autres administrations, et secondairement, pour les impôts qu’elle prélève, par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI).

a)La direction générale des finances publiques

 

Les contrôles fiscaux sont réalisés, pour le plus grand nombre, dans les « directions départementales des finances publiques ». Si les contrôles externes sont confiés à des « brigades de vérification » affectées à cette fonction, les contrôles sur pièces peuvent être assurés par les services de gestion de l’impôt, les « services des impôts des particuliers et des entreprises », pour les plus simples, ou par des « pôles » spécialisés, pour les plus complexes. Les personnes physiques dites « à fort enjeu » (dont les revenus ou le patrimoine dépassent certains seuils) font l’objet d’un contrôle sur pièces au moins une fois tous les trois ans.

 

Les contrôles externes des entreprises et des particuliers dont le chiffre d’affaires ou les revenus ou le patrimoine dépassent certains seuils sont effectués par des « directions interrégionales du contrôle fiscal ». Leur directeur n’a pas d’autorité hiérarchique sur les directions départementales mais une fonction de coordination qui se renforce progressivement.

 

Enfin, les plus grandes entreprises et les ménages dont les dossiers sont plus particulièrement importants ou complexes sont contrôlés, sur pièces et sur place, par la « direction nationale des vérifications nationales et internationales », pour les premières, et par la « direction nationale des vérifications de situations fiscales », pour les deuxièmes.

 

Il existe par ailleurs des unités chargées de la recherche du renseignement et de la programmation des contrôles dans les directions départementales et interrégionales. C’est également la fonction principale de la « direction nationale des enquêtes fiscales ».

 

Le pilotage d’ensemble du contrôle fiscal est assuré, au sein de l’administration centrale de la DGFIP, par le « service du contrôle fiscal », dont le chef n’a toutefois pas d’autorité hiérarchique sur les directeurs départementaux.

 

La Cour des comptes a relevé en 2016 que l’organisation du contrôle fiscal a évolué favorablement au cours des années précédentes mais aussi que les fonctions des directions interrégionales pourraient être renforcées.

b)La coopération entre les services de l’Etat

 

Une amélioration de la coopération entre les services de l’Etat chargés de la lutte contre la fraude fiscale a également été constatée par la Cour.

 

La DGFIP coopère avec la DDGDI, notamment parce qu’elle prélève la TVA sur les importations en provenance de pays non européens, et avec les organismes chargés du recouvrement des cotisations sociales, les irrégularités commises par les entreprises concernant souvent à la fois les impôts et les cotisations sociales. La DGFIP reçoit ou peut demander des informations détenues par de nombreuses autres administrations.

 

La « délégation nationale à la lutte contre la fraude » a une mission générale de coordination, mais elle reste plus active dans le domaine de la lutte contre les fraudes sociales.

 

Les poursuites pénales pour fraude fiscale sont engagées par les parquets seulement sur plainte déposée par la DGFIP qui en a le « monopole ». Les parquets peuvent toutefois engager à leur initiative, depuis 2008, des poursuites pour « blanchiment de fraude fiscale », délit dont le champ s’est considérablement accu dans la pratique des parquets. Les dépôts de plainte de la DGFIP sont préalablement soumis pour avis conforme à la « commission des infractions fiscales » qui est surtout composée de magistrats.

 

Un procureur de la République financier a été institué par une loi de 2013 pour traiter les dossiers les plus complexes. Sa compétence est nationale, mais les parquets locaux ne sont pas tenus de se dessaisir en sa faveur. Les parquets peuvent s’appuyer sur des unités de police judiciaire fiscale et douanière, où se trouvent des agents de la DGFIP et de la DGDDI pouvant mettre en œuvre des moyens d’investigation tels que perquisitions et écoutes.

2)Les moyens

 

La DGFIP emploie environ 10 000 agents pour réaliser les contrôles fiscaux, dont 4 000 vérificateurs, 6 000 étant affectés aux contrôles externes. Les rapports de la Cour des comptes mettent en évidence les difficultés rencontrées par l’administration pour mettre les agents sur les postes et dans les zones géographiques où leurs compétences peuvent être les mieux utilisées.

 

Outre les documents transmis par les contribuables, dans le cadre de leurs obligations déclaratives ou à la demande des services, l’administration fiscale dispose d’un « droit de communication » étendu à de nombreuses informations détenues par des tiers, notamment dans le cadre d’un contrôle externe. Elle peut exploiter les fichiers contenant ces informations avec des techniques d’analyse des risques lui permettant de programmer des contrôles. Les moyens d’information mis à la disposition de l’administration fiscale ont été sensiblement renforcés au cours de ces dernières années.

 

Sauf procédures exceptionnelles et soumises au contrôle du juge, comme le « droit de visite », les services fiscaux n’ont pas de pouvoirs coercitifs comme ceux de la police judiciaire et s’appuient surtout sur des déclarations et des documents comptables librement transmis. En cas de défaillance d’un contribuable au regard de ses obligations déclaratives, ils peuvent néanmoins procéder à une « taxation d’office », infliger des amendes, voire porter plainte pour « opposition à fonctions ».

 

Le contrôle fiscal est cependant fragilisé par la complexité de la législation fiscale, inévitablement source de divergences d’appréciation avec les contribuables, ainsi que le développement des échanges internationaux, même si la coopération entre administrations nationales s’améliore, et des nouvelles technologies, qui parfois facilitent la fraude.

 

Les contribuables vérifiés bénéficient de droits importants qui doivent leur être rappelés et peuvent saisir des instances de conciliation ou de médiation, faire des recours contentieux d’abord auprès de l’administration puis du juge de l’impôt.

C)Les résultats

1)Les résultats budgétaires

 

Source : projets de loi de finances et de loi de règlement ; rapports d’activité de la DGFIP ; commission des finances de l’Assemblée nationale ; FIPECO.

 

Le montant des droits rappelés et des pénalités était relativement stable, entre 15 et 17 Md€, dans la deuxième moitié des années 2 000. Il est passé à 18 Md€ en 2012 et 2013 puis à 19,3 Md€ en 2014 et 21,2 Md€ en 2015. Il est revenu à 14,9 Md€ en 2018.

 

L’augmentation constatée de 2012 à 2016 résulte pour 2,5 Md€ des droits et pénalités notifiés à la suite du dépôt de déclarations rectificatives par des contribuables qui détenaient des avoirs non déclarés à l’étranger. Si ces redressements ne résultent pas d’un contrôle fiscal au sens strict, ils tiennent à sa capacité dissuasive et peuvent en effet être ajoutés à ses résultats. Cependant, ils correspondent à des rappels et pénalités sur plusieurs exercices et ne sont donc pas pérennes. En 2017, ils sont revenus à 1,3 Md€ et, en 2018, cette procédure de régularisation a été arrêtée.

 

Les nombreuses mesures prises au cours de ces dernières années pour lutter contre la fraude fiscale ne peuvent pas avoir d’effets immédiats sur les redressements notifiés car les délais sont souvent longs entre la détection d’indices de fraudes et la notification de redressements.

 

Ces résultats portent sur les notifications de redressements et les montants réellement recouvrées sont nettement inférieurs. Le taux de recouvrement en fin d’année N des créances de l’année N-1 résultant des contrôles fiscaux est seulement de 65 % en 2018 alors même que sont exclues de ce calcul les créances sur les entreprises en redressement ou liquidation judiciaire. Les recettes effectivement encaissées sont passées de 9,0 Md€ en 2012 à 12,2 Md€ en 2015 et 11,1 Md€ en 2016 (dont 2,5 Md€ au titre de déclarations rectificatives). Elles sont revenues à 7,7 Md€ en 2018.

 

Ce faible taux de recouvrement résulte de facteurs divers comme les problèmes d’organisation et les déficiences des systèmes d’information internes à la DGFIP, la liquidation (parfois intentionnelle) des sociétés sanctionnées, ou encore le succès des recours contentieux et gracieux des contribuables. En 2018, 31 % des redressements notifiés ont été abandonnés par l’administration à la suite de recours contentieux des contribuables.

2)Les sanctions

 

Un peu moins du quart des contrôles fiscaux externes ont un caractère répressif, défini par des amendes et majorations supérieures à 7 500 € ou 30 % des droits rappelés ou par une proposition de poursuites correctionnelles à la commission des infractions fiscales. Les dépôts de plainte pour fraude fiscale et les dossiers transmis à la police fiscale ont été au nombre de 923 en 2017 (contre 981 en 2010). Ces poursuites restent concentrées sur certains secteurs (30 % pour le bâtiment, le gardiennage, la sécurité et le nettoyage).

 

Les sanctions pénales encourues ont été renforcées ces dernières années. En pratique, des peines de prison ferme, de 10 mois en moyenne, sont prononcées dans 19 % des cas et le montant moyen des amendes est de 7 000 €.

3)L’effet dissuasif

 

Il n’est pas possible de mesurer l’effet dissuasif du contrôle fiscal, ce qui supposerait de pouvoir mesurer précisément le montant de la fraude et de pouvoir le suivre dans le temps. Des indices partiels de ce pouvoir dissuasif peuvent néanmoins être trouvés, comme le montant des déclarations rectificatives (cf. ci-dessus).

 

[1] Foreign Account Tax Compliance Act.

[2] Ces deux expressions ayant la même signification.

[3] Ces deux expressions ayant la même signification.