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FIPECO le 18.07.2018                                                            

Les fiches de l’encyclopédie                                                          VII) Les finances locales

 

1)Le solde et la dette des administrations publiques locales

 

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La « capacité » ou le « besoin de financement » des administrations publiques locales (APUL) au sens de la comptabilité nationale, souvent désignés par les expressions « solde, excédent ou déficit des APUL », constituent une composante de la capacité ou du besoin de financement des administrations publiques (APU) qui sont eux-mêmes souvent désignés par les expressions « solde public » ou « déficit public », notamment dans les traités européens.

 

De même, la dette des APUL est l’une des composantes de la dette des administrations publiques, c’est-à-dire de la « dette publique » au sens usuel et au sens des textes européens.

 

A)Le solde des administrations publiques locales

1)La définition

 

Les administrations publiques locales couvrent non seulement les collectivités territoriales, avec leurs budgets principaux et annexes, et les établissements publics de coopération intercommunales mais aussi les « organismes divers d’administration locale ». Ces derniers sont constitués des établissements publics locaux tels que les centres communaux d’action sociale, les services départementaux d’incendie et de secours, les collèges et les lycées, ainsi que de certains établissements publics nationaux dont l’activité s’exerce sur une partie du territoire comme les parcs nationaux, les chambres consulaires ou les agences de l’eau.

 

En revanche, les services publics industriels et commerciaux locaux (distribution d’eau…), quelle que soit leur mode de gestion (délégation de service public ou régie), ne font pas partie des APUL, parce que leur activité est principalement marchande.

 

Il n’est pas toujours compris que les collectivités territoriales, qui constituent la principale composante des APUL, puissent être « en déficit » car la réglementation budgétaire et comptable qui leur est appliquée leur interdit en principe de se trouver dans une telle situation.

 

En fait, la « règle d’or » des collectivités territoriales les oblige seulement à équilibrer leurs dépenses de fonctionnement par leurs recettes de fonctionnement et à couvrir le remboursement des emprunts passés par l’excédent de la section de fonctionnement ou des subventions d’investissement. Elles peuvent donc librement financer leurs investissements non financiers par de nouveaux emprunts. Or le besoin de financement des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale est la différence entre leurs dépenses, en y incluant les investissements non financiers, et leurs recettes (leur « capacité de financement » est le solde de ces recettes et dépenses).

 

Les APUL peuvent donc être en déficit, en comptabilité nationale, parce que leurs investissements non financiers sont compris dans les dépenses prises en compte pour mesurer ce déficit et que rien n’interdit aux collectivités locales de les financer par l’emprunt.

2)Le montant et sa répartition

 

En 2017, les APUL ont dégagé une capacité de financement de 0,8 Md€, soit moins de 0,1 % du PIB, après 3,0 Md€ en 2016 (pour un besoin de financement des APU de 59,3 Md€ en 2017).

 

Le solde des APUL en 2017 se répartit entre une capacité de financement de 1,7 Md€ pour les collectivités locales et leurs groupements (après 3,3 Md€ en 2016) et un besoin de financement de 0,9 Md€ pour les organismes divers d’administration locale.       

 

Les comptes agrégés des collectivités locales et de leurs groupements à fiscalité propre qui sont présentés par l’observatoire des finances et de la gestion locales, dans leur système comptable spécifique, sont plus détaillés que la comptabilité nationale. Ils se soldent par une capacité de financement de 1,1 Md€ en 2017, qui peut être ainsi décomposé : la capacité de financement du secteur communal (communes et groupements à fiscalité propre) s’élève à 0,7 Md€, le besoin de financement des régions est de – 0,8 Md€ et les départements ont une capacité de financement de 1,2 Md€.

 

Les comptes des collectivités territoriales et groupements à fiscalité propre

 (Opérations non financières, 2017 en Md€)

 

Dépenses de fonctionnement (1) dont :

Achats et charges externes

Frais de personnel

Interventions

Intérêts

171,7

 

30,5

62,4

69,5

4,0

Recettes de fonctionnement (2)

dont :

Impôts locaux

Autres impôts

Concours de l’Etat

 

 

201,6

 

84,7

49,1

38,9

Epargne brute (3) = (2) – (1)

29,9

 

 

Dépenses d’investissement (4) Dont :

Subventions d’équipement

Dépenses d’équipement

48,3

 

11,9

33,5

Recettes d’investissement (5) dont :

Remboursement TVA

Autres subventions

19,4

 

4,5

10,2

Capacité de financement (3+5-4)

1,1

 

 

Source : rapport de l’observatoire des finances et de la gestion locales (2018) ; FIPECO.

 

3)L’évolution passée

 

Les administrations publiques locales avaient un important besoin de financement, supérieur à 1 point de PIB au début des années quatre-vingts, avant la première vague de décentralisation. Ce déficit est ensuite resté autour de 0,5 point de PIB jusqu’au début des années quatre-vingt-dix où il a nettement diminué pour se transformer en une légère capacité de financement (0,1 ou 0,2 point de PIB) dans la période 1997-2002.

 

Les administrations publiques locales ont renoué en 2004 avec des déficits qui ont atteint 0,5 point de PIB en 2008 avant de fluctuer entre 0 et 0,4 point de PIB de 2009 jusqu’à 2015, où leur solde était quasiment nul, et 2016, où il était légèrement excédentaire. En 2017, il était proche de l’équilibre.

 

Depuis 1984, le déficit de l’ensemble des administrations publiques est rarement descendu au-dessous de 2,0 points de PIB et la part des APUL a donc toujours été très minoritaire.

 

Source : Insee ; FIPECO

 

B)La dette des administrations publiques locales

1)La définition

 

La dette des administrations publiques locales (APUL) qui est généralement commentée, notamment dans la présente fiche, est leur dette au sens du traité de Maastricht. Il s’agit d’une dette « brute » (aucun actif n’en est déduit), « consolidée » (les créances et dettes réciproques entre administrations publiques sont éliminées) et en « valeur nominale » (les encours ne sont pas revalorisés en fonction des prix des passifs financiers).

 

2)Le montant et sa répartition

 

A la fin de 2017, la dette des APUL s’élevait à 201,5 Md€, soit 8,8 points de PIB et 9,1 % de la dette publique totale (après 200,2 Md€ et 9,0 % du PIB fin 2016).

 

Cette dette est constituée en 2017 à hauteur de 91 % par des emprunts bancaires à long terme. Environ 1 % d’entre eux étaient fin 2016, contre 10 % au début de la décennie, des emprunts « structurés » ou « toxiques » dont la particularité est de comprendre une période assez longue de différé d’amortissement puis une période caractérisée par des taux d’intérêts indexés sur des indices de référence présentant des risques importants de hausse (notamment des taux de change).

 

Cet endettement est également constitué de titres de créances à long terme (emprunts obligataires), à hauteur de 8 % fin 2017. Leur part est en augmentation régulière depuis quelques années (elle était de seulement 3 % en 2008).

 

La charge d’intérêt des APUL était de 1,4 Md€ en 2017.

 

Dans les comptes agrégés des collectivités territoriales et de leurs groupements qui sont présentés par l’observatoire des finances locales, leur endettement s’élève à 148 Md€ à la fin de 2016, soit 75 % de leurs recettes de fonctionnement. Il est porté par le secteur communal à hauteur de 60 %, par les départements à hauteur de 23 % et par les régions à hauteur de 17 %.

 

3)L’évolution passée

 

La réduction du besoin de financement des administrations publiques locales, puis l’apparition d’une capacité de financement, entre le début des années quatre-vingt-dix et le début des années deux mille, a entraîné une diminution de leur endettement en points de PIB, qui est ainsi passé de plus de 9 points en 1995, année depuis laquelle est mesurée la dette au sens du traité de Maastricht, à environ 6,5 points en 2004.

 

Le retour à des besoins de financement significatifs à partir de 2004 s’est ensuite traduit par une remontée du rapport de la dette des APUL au PIB qui a retrouvé à la fin de 2016 son niveau de 1995, soit 9,0 % du PIB. Une décrue s’est amorcée en 2017.

 

Dans le même temps, la dette des autres administrations publiques a beaucoup plus fortement augmenté en points de PIB si bien que la part des APUL dans la dette publique totale a nettement diminué : elle est passée de 16,4 % fin 1995 à 10,1 % fin 2004 et 9,1 % fin 2017.

 

 

Source : Insee ; FIPECO

 

C)Comparaisons internationales

 

Dans les pays de structure fédérale, les administrations publiques locales comprennent à la fois les états fédérés (comme les länder en Allemagne) et les autorités locales (communes par exemple).

 

Source : Eurostat ; FIPECO

 

Si les administrations publiques locales de quelques pays, comme l’Allemagne, dégagent une capacité de financement, d’autres ont un besoin de financement, comme au Royaume-Uni. Ces soldes, excédentaires ou déficitaires, sont rarement importants.

 

Source : Eurostat ; FIPECO

 

Il en résulte que la dette des APUL est beaucoup plus élevée qu’en France dans des pays comme l’Espagne et la Belgique, mais aussi en Allemagne où la capacité de financement qu’elles dégagent actuellement fait suite à d’importants déficits dans les années deux mille. Ces trois États étant fédérés, le périmètre des dépenses de leurs APUL est toutefois beaucoup plus large qu’en France.