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FIPECO le 13.07.2018                                           

Les fiches de l’encyclopédie                                            IX) Les autres politiques publiques

7) Les dépenses militaires

 

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Les orientations stratégiques à long terme en matière de défense et de sécurité font, depuis 1972, l’objet de « livres blancs » ou de « revues stratégiques » dont les derniers datent de 2013 et 2017. Ces livres et revues définissent le « format » des armées (effectifs, équipements, organisation) arrêté par le Président de la République pour répondre aux menaces des années à venir. Les ressources budgétaires nécessaires sont ensuite inscrites dans des « lois de programmation militaire » pluriannuelles votées par le Parlement. En application du principe budgétaire d’annualité, ces lois de programmation n’ont toutefois pas de portée juridique supérieure à celle des lois de finances annuelles, qui peuvent donc retenir des crédits de montant inférieur.

 

Cette fiche présente les dépenses militaires en 2017 et leur évolution au cours des dernières années. Elle fournit ensuite quelques éléments de comparaison internationale. Enfin, elle décrit les crédits inscrits dans la loi de finances pour 2018 ainsi que les grandes orientations de la loi de programmation militaire pour 2019 à 2025 telle qu’adoptée en commission mixte paritaire.

 

A)Les dépenses militaires en 2017 et les évolutions passées

1)Les dépenses exécutées en 2017

 

En 2017, les dépenses de la mission Défense se sont élevées à 42,3 Md€ en exécution, soit 1,8 % du PIB, dont 20,1 Md€ de dépenses de personnel, 13,3 Md€ d’autres dépenses de fonctionnement et 8,5 Md€ de dépenses d’investissement.

 

Au sein des dépenses de personnel, 8,1 Md€ ont contribué au financement des pensions militaires (hors pensions des anciens combattants, qui font l’objet d’une mission spécifique). Les dépenses totales hors pensions se sont donc élevées à 34,2 Md€, soit 1,5 % du PIB, dont 12,0 Md€ de dépenses de personnel.

 

2)Les évolutions au cours des dernières années

a)Les ressources budgétaires

 

La période 2009-2014 a été couverte par une loi de programmation militaire ayant pour objet de préciser les ressources budgétaires allouées à la mise en œuvre des orientations stratégiques du livre blanc de 2008. Ces ressources (186 milliards d’euros de 2008) étaient constituées des crédits de la mission Défense, de « ressources exceptionnelles » tirées de la cession d’immeubles et de licences de téléphonie mobile ainsi que de crédits affectés en 2009 et 2010 au « plan de relance » de l’économie. Leur montant global devait être stabilisé en euros constants de 2008 à 2012 (en moyenne mais avec un ressaut en 2009 du fait du plan de relance) puis devait augmenter de 1 % par an.

 

Le livre blanc et la loi de programmation prévoyaient également d’importantes économies sur les dépenses de fonctionnement, permises par une réorganisation des armées et une réduction des effectifs. Ces économies devaient être mobilisées pour accroître les achats d’équipements.

 

Les ressources budgétaires affectées à la Défense dans les lois de finances initiale ont à peu près respecté la programmation sur la période 2009-2012 (graphique ci-dessous), mais il n’en a pas été de même en exécution. En effet, les dépenses de fonctionnement ont été supérieures aux crédits prévus, d’une part parce que la masse salariale n’a pas été tenue (cf. ci-dessous) et, d’autre part, parce que les dépenses liées aux « opérations extérieures » (primes attribuées aux personnels, frais de logistique…) ont toujours été sous-budgétées dans les lois de finances initiales, ce qui a obligé à ouvrir de nouveaux crédits dans des lois de finances rectificatives.

 

Pour compenser ces dépassements des crédits de fonctionnement, les dépenses d’équipement ont été réduites par rapport aux montants programmés. Les achats de matériels militaires font l’objet de contrats à long terme avec les industriels comportant des calendriers pluriannuels de livraisons qui ont été systématiquement décalés dans le temps, sans que le volume des commandes ne soit remis en cause. Le ministère de la défense a ainsi poursuivi une pratique budgétaire très ancienne consistant à repousser constamment plus loin dans le temps le règlement des engagements pris envers les armées et les industriels[1].

 

De 2012 à 2015, les ressources affectées à la Défense ont été à peu près stabilisées en valeur en loi de finances initiale et l’exécution des crédits a été marquée, comme les années précédentes, par des hausses non prévues des dépenses de personnel compensées par le report de la livraison et/ou du paiement d’équipements. Une hausse significative des crédits a été inscrite en lois de finances pour 2016 et 2017 à la suite des attentats qui ont frappé la France.

 

b)Les effectifs

 

De 2007 à 2015, les effectifs, civils et militaires hors gendarmerie, du ministère de la défense ont connu une forte diminution. Cette réduction des effectifs a été obtenue en réorganisant profondément les armées, avec notamment des fermetures d’établissements et des dissolutions d’unités.

 

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, de 2007 à 2012, le ministère de la défense a fourni près du tiers de la baisse des effectifs de l’Etat[2] alors qu’il n’en représentait que 17 %. Puis, de 2012 à 2014, ses effectifs ont continué à diminuer, comme ceux des autres ministères non prioritaires, dans le cadre de la politique de stabilisation globale des effectifs de l’Etat.

 

Cependant, comme l’a souligné la Cour des comptes, cette évolution s’est accompagnée de plans de revalorisation des carrières, d’un manque de maîtrise des promotions, d’une augmentation de la part des officiers dans les effectifs et d’un pilotage déficient des dépenses de personnel, lié pour partie aux dysfonctionnements du logiciel de paye, si bien que la masse salariale a continué à croître rapidement.

 

Les effectifs du ministère de la défense ont recommencé à augmenter en 2016.

 

B)Les comparaisons internationales

1)Les évolutions au cours des dernières années

 

Le graphique suivant montre l’évolution des dépenses militaires, telles que mesurées par les comptes nationaux[3], au cours des dix dernières années dans l’Union européenne.

 

Si les effets des plans de relances des années 2009 et 2010, mis en œuvre dans de nombreux pays européens, sont neutralisés, les dépenses militaires apparaissent relativement stables en pourcentage du PIB, sauf au Royaume-Uni où elles sont une tendance décroissante, mais en partant d’un niveau nettement supérieur à celui des autres pays européens.

 

Celles de la France se situent nettement au-dessus de la moyenne de la zone euro et un peu au-dessus de la moyenne de l’Union européenne, qui est tirée vers le haut par le Royaume-Uni, lui-même au-dessus de la France.

 

Source : Eurostat ; FIPECO.

 

2)La situation en 2016

 

L’annuaire statistique du ministère de la défense permet de comparer les budgets militaires des pays de l’Otan selon les normes comptables établies par cette organisation, qui précisent notamment que les pensions militaires doivent être incluses dans ces budgets.

 

En 2014, l’OTAN a demandé à ses membres de porter leurs dépenses militaires à au moins 2,0 % du PIB, sans fixer un horizon précis pour atteindre cet objectif.

 

Les budgets militaires, pensions comprises, en 2017 en % du PIB

 

France

Royaume-Uni

Pologne

Allemagne

Italie

Espagne

Etats-Unis

1,8

2,2

2,0

1,2

1,1

0,9

3,3

Source : annuaire statistique de la Défense ; montants convertis au taux des parités de pouvoir d’achat ; pensions militaires incluses ; FIPECO.

 

Le budget militaire de la France, en pourcentage du PIB et pensions comprises, est inférieur à la cible de l’OTAN mais significativement supérieur à ceux de l’Allemagne, de l’Espagne et de l’Italie. Le budget de la défense du Royaume-Uni est supérieur à cette cible, mais encore très loin de celui des Etats-Unis.

 

Dans un référé de novembre 2017, la Cour des comptes note toutefois que certaines dépenses ne sont pas incluses dans le budget militaire de la France déclaré à l’OTAN et pourraient l’être, comme les dépenses militaires de la gendarmerie, ce qui pourrait d’ores et déjà permettre d’afficher le respect de l’objectif de 2,0 % du PIB.

 

L’écart entre les dépenses militaires de la France et celles des autres pays européens est très loin de pouvoir expliquer celui qui existe entre le total des dépenses publiques en France et dans ces autres pays (plus de 8 points de PIB).

 

C)Les dépenses militaires de 2017 à 2023

 

Les crédits de la mission Défense pour les années 2017 à 2023 sont inscrits dans les lois de finances pour 2017 et 2018, dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (« budget triennal » 2018-2020) et dans la loi de programmation militaire pour les années 2019 à 2025[4].

 

Les crédits de paiement de la mission Défense

 

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

En Md€

32,7

34,2

35,9

37,6

39,3

41,0

44,0

En % du PIB

1,4

1,4

1,5

1,5

1,5

1,5

1,6

Source : loi de programmation des finances publiques et projet de loi de programmation militaire ; crédits hors pensions et gendarmerie ; FIPECO

 

Une augmentation de 1,7 Md€ par an est prévue sur la période 2018-2022 puis une hausse de 3,0 Md€ en 2023, au-delà de la programmation des finances publiques et du quinquennat. Ces crédits atteindront ainsi 44,0 Md€ en 2023, soit 1,6 % du PIB de 2023[5]. L’exposé des motifs du projet de loi de programmation militaire précise que les 44 Md€ de crédits prévus pour 2023 représentent 1,9 % du PIB, mais le montant de 44 Md€ correspond aux crédits hors pensions alors que le ratio de 1,9 % du PIB a pour numérateur les crédits pensions comprises, conformément aux règles comptables de l’OTAN.

 

On peut noter que ces crédits incluent une provision au titre des opérations extérieures et des missions intérieures qui est relevée progressivement de 450 M€ en 2016 à 1 100 M€ en 2020 et au-delà.

 

Sources : projet de loi de programmation militaire et loi de programmation des finances publiques ; crédits hors pensions ; FIPECO.

 

Une augmentation de 3 000 équivalents temps pleins des effectifs du ministère des armées est également prévue, dont la moitié en 2023.

 

L’augmentation des effectifs du ministère des armées

 

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

460

520

450

300

300

450

1 500

Sources : lois de finances et projet de loi de programmation militaire ; effectifs et équivalents temps plein ; FIPECO.

 

Source : annuaire statistique de la défense jusqu’à 2010 puis projet de loi de règlement ; effectifs civils et militaires en ETPT hors gendarmerie ; FIPECO.

 

 

[1] Cf. le « bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire » établi en 2012 par le Cour des comptes.

[2] Hors transferts vers les collectivités locales et les opérateurs.

[3] Ces dépenses incluent le financement des pensions militaires.

[4] La loi de programmation militaire porte sur les années 2019 à 2025 mais la programmation budgétaire s’arrête en 2023.

[5] En retenant les taux de croissance du PIB en valeur prévus dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 et un taux de 3,6 % en 2023, égal à celui de 2022.