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Les fiches de l’encyclopédie                                            IX) Les autres politiques publiques

7) Les dépenses militaires

 

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Les orientations stratégiques à long terme en matière de défense et de sécurité font, depuis 1972, l’objet de « livres blancs » dont les derniers datent de 2008 et 2013. Ces livres blancs définissent le « format » des armées (effectifs, équipements, organisation) arrêté par le Président de la République pour répondre aux menaces des années à venir. Les ressources budgétaires nécessaires sont ensuite inscrites dans des « lois de programmation militaire » pluriannuelles votées par le Parlement. En application du principe budgétaire d’annualité, ces lois de programmation n’ont toutefois pas de portée juridique supérieure à celle des lois de finances annuelles, qui peuvent donc retenir des crédits de montant inférieur.

 

Cette fiche présente les dépenses militaires en 2016 et leur évolution au cours des dernières années. Elle fournit ensuite quelques éléments de comparaison internationale. Enfin, elle décrit les grandes orientations de l’actuelle loi de programmation militaire.

 

A)   Les dépenses militaires en 2016 et les évolutions passées

1)    Les dépenses en 2016

 

En 2016, les dépenses de la mission Défense se sont élevées à 41,1 Md€ en exécution, soit 1,8 % du PIB, dont 19,5 Md€ de dépenses de personnel, 12,8 Md€ d’autres dépenses de fonctionnement et 8,5 Md€ de dépenses d’investissement.

 

Au sein des dépenses de personnel, 7,8 Md€ ont contribué au financement des pensions militaires (hors pensions des anciens combattants, qui font l’objet d’une mission spécifique). Les dépenses totales hors pensions se sont donc élevées à 33,3 Md€, soit 1,5 % du PIB, dont 11,7 Md€ de dépenses de personnel.

 

2)    Les évolutions au cours des dernières années

a)     Les ressources budgétaires

 

La période 2009-2014 a été couverte par une loi de programmation militaire ayant pour objet de préciser les ressources budgétaires allouées à la mise en œuvre des orientations stratégiques du livre blanc de 2008. Ces ressources (186 milliards d’euros de 2008) étaient constituées des crédits de la mission Défense, de « ressources exceptionnelles » tirées de la cession d’immeubles et de licences de téléphonie mobile ainsi que de crédits affectés en 2009 et 2010 au « plan de relance » de l’économie. Leur montant global devait être stabilisé en euros constants de 2008 à 2012 (en moyenne mais avec un ressaut en 2009 du fait du plan de relance) puis devait augmenter de 1 % par an.

 

Le livre blanc et la loi de programmation prévoyaient également d’importantes économies sur les dépenses de fonctionnement, permises par une réorganisation des armées et une réduction des effectifs. Ces économies devaient être mobilisées pour accroître les achats d’équipements.

 

Les ressources budgétaires affectées à la Défense dans les lois de finances initiale ont à peu près respecté la programmation sur la période 2009-2012 (graphique ci-dessous), mais il n’en a pas été de même en exécution. En effet, les dépenses de fonctionnement ont été supérieures aux crédits prévus, d’une part parce que la masse salariale n’a pas été tenue (cf. ci-dessous) et, d’autre part, parce que les dépenses liées aux « opérations extérieures » (primes attribuées aux personnels, frais de logistique…) ont toujours été sous-budgétées dans les lois de finances initiales, ce qui a obligé à ouvrir de nouveaux crédits dans des lois de finances rectificatives.

 

Pour compenser ces dépassements des crédits de fonctionnement, les dépenses d’équipement ont été réduites par rapport aux montants programmés. Les achats de matériels militaires font l’objet de contrats à long terme avec les industriels comportant des calendriers pluriannuels de livraisons qui ont été systématiquement décalés dans le temps, sans que le volume des commandes ne soit remis en cause. Le ministère de la défense a ainsi poursuivi une pratique budgétaire très ancienne consistant à repousser constamment plus loin dans le temps le règlement des engagements pris envers les armées et les industriels[1].

 

De 2012 à 2015, les ressources affectées à la Défense ont été à peu près stabilisées en valeur en loi de finances initiale et l’exécution des crédits a été marquée, comme les années précédentes, par des hausses non prévues des dépenses de personnel compensées par le report de la livraison et/ou du paiement d’équipements. Une hausse significative des crédits a été inscrite en loi de finances pour 2016.

 

Source : annuaire statistique du ministère de la Défense et projets de lois de finances ; crédits de la mission Défense (hors gendarmerie) hors pensions, crédits du plan de relance de 2009-2010 affectés aux équipements militaires et ressources tirées de la cession d’immeubles et de licences dans les lois de finances initiale ; FIPECO.

 

b)     Les effectifs

 

De 2007 à 2015, les effectifs, civils et militaires hors gendarmerie, du ministère de la défense ont connu une forte diminution. Cette réduction des effectifs a été obtenue en réorganisant profondément les armées, avec notamment des fermetures d’établissements et des dissolutions d’unités.

 

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, de 2007 à 2012, le ministère de la défense a fourni près du tiers de la baisse des effectifs de l’Etat[2] alors qu’il n’en représentait que 17 %. Puis, de 2012 à 2014, ses effectifs ont continué à diminuer, comme ceux des autres ministères non prioritaires, dans le cadre de la politique de stabilisation globale des effectifs de l’Etat.

 

Source : annuaire statistique du ministère de la défense (jusqu’à 2010) et projets de lois de règlement ; effectifs civils et militaires en ETPT, hors gendarmerie ; FIPECO

 

Cependant, comme l’a souligné la Cour des comptes, cette évolution s’est accompagnée de plans de revalorisation des carrières, d’un manque de maîtrise des promotions, d’une augmentation de la part des officiers dans les effectifs et d’un pilotage déficient des dépenses de personnel, lié pour partie aux dysfonctionnements du logiciel de paye, si bien que la masse salariale a continué à croître rapidement.

 

Les effectifs du ministère de la défense ont recommencé à augmenter en 2016.

 

B)   Les comparaisons internationales

 

1)    Les évolutions au cours des dernières années

 

Le graphique suivant montre l’évolution des dépenses militaires, telles que mesurées par les comptes nationaux[3], au cours des dix dernières années dans l’Union européenne.

 

Si les effets des plans de relances des années 2009 et 2010, mis en œuvre dans de nombreux pays européens, sont neutralisés, les dépenses militaires apparaissent relativement stables en pourcentage du PIB.

 

Celles de la France se situent nettement au-dessus de la moyenne de la zone euro et un peu au-dessus de la moyenne de l’Union européenne, qui est tirée vers le haut par le Royaume-Uni, lui-même au-dessus de la France.

 

Source : Eurostat ; FIPECO.

 

2)    La situation en 2016

 

L’annuaire statistique du ministère de la défense permet de comparer les budgets militaires des pays de l’Otan selon les normes comptables établies par cette organisation, qui précisent notamment que les pensions militaires doivent être incluses dans ces budgets.

 

En 2014, l’OTAN a demandé à ses membres de porter leurs dépenses militaires à au moins 2,0 % du PIB, sans fixer un horizon précis pour atteindre cet objectif.

 

 

Les budgets militaires, pensions comprises, en 2016

 

 

France

Allemagne

Royaume-Uni

Italie

Espagne

Etats-Unis

% du PIB

1,8

1,2

2,2

0,9

0,9

3,5

Source : annuaire statistique de la Défense ; montants convertis au taux des parités de pouvoir d’achat ; FIPECO.

 

Le budget militaire de la France, en pourcentage du PIB et pensions comprises, est inférieur à la cible de l’OTAN mais significativement supérieur à ceux de l’Allemagne, de l’Espagne et de l’Italie. Le budget de la défense du Royaume-Uni est supérieur à cette cible, mais encore très loin de celui des Etats-Unis.

 

Dans un référé de novembre 2017, la Cour des comptes note toutefois que certaines dépenses ne sont pas incluses dans le budget militaire de la France déclaré à l’OTAN et pourraient l’être, comme les dépenses militaires de la gendarmerie, ce qui pourrait d’ores et déjà permettre d’afficher le respect de l’objectif de 2,0 % du PIB. Elle ajoute que les Armées ont besoin de crédits supplémentaires indépendamment de cet objectif.

 

L’écart entre les dépenses militaires de la France et celles des autres pays européens est très loin de pouvoir expliquer celui qui existe entre le total des dépenses publiques en France et dans ces autres pays (plus de 8 points de PIB).

 

C)    La loi de programmation militaire actuelle

1)    La loi de 2013

 

La loi du 18 décembre 2013 de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 prévoyait une nouvelle réduction des effectifs, comprise entre 7 400 et 7 900 équivalents temps plein par an de 2014 à 2017, puis de 3 500 en 2018 avant une stabilisation en 2019.

 

Les crédits de paiement, hors charges de pension, ont été fixés à 29,6 Md€ en 2014 et 2015 puis devaient augmenter en euros courants jusqu’à 32,4 Md€ en 2019. Il était également prévu qu’ils soient complétés par des ressources tirées de la cession d’actifs (immeubles et licences de téléphonie mobile) à hauteur de 1,8 Md€ en 2014 et 2015, puis en diminution jusqu’à 0,15 Md€ en 2019.

 

La dotation annuelle réservée aux opérations extérieures était fixée à 450 M€ alors que ces dépenses en exécution ont toujours été supérieures à 650 M€ depuis 2007.

 

2)    L’actualisation de 2015

 

Les attentats qui ont frappé Paris au début de 2015 et l’évolution de la situation dans les pays où interviennent les forces armées françaises ont conduit à actualiser la programmation militaire par une loi du 28 juillet 2015.

 

Les ressources budgétaires (y compris cessions d’actifs) et l’évolution des effectifs sont désormais celles qui figurent dans le tableau suivant.

 

Il est notamment prévu une stabilité des effectifs en 2015 et une augmentation en 2016, alors qu’une diminution était prévue ces deux années dans la loi de 2013, puis une baisse moins forte que prévue en 2013 pour 2017 et 2018, qui se poursuit en 2019 alors qu’une stabilisation était précédemment envisagée.

 

Les crédits inscrits en loi de finances pour 2016 (32,5 Md€) ont été un peu plus élevés que prévu dans la loi de programmation. Les dépenses prévues pour les opérations extérieures en 2016 étaient néanmoins encore de 450 M€.

 

Ressources budgétaires et effectifs dans la loi de programmation militaire de 2015

 

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Ressources budgétaires (Md€)

31,4

31,4

32,0

32,3

32,8

34,0

Evolution des effectifs

 

0

+ 2 300

- 2 600

-  2 800

- 3 800

Source : loi du 28 juillet 2015. FIPECO.

 

3)    Les annonces d’avril 2016 et le projet de loi de finances pour 2017

 

Le Conseil de défense et de sécurité nationale qui s’est tenu le 6 avril 2016 a annoncé que les effectifs prévus par la loi de programmation actualisée en 2015 seraient renforcés de 10 000 postes à l’horizon de 2019. Sur la période 2017-2019, les effectifs augmenteraient donc de 800 au lieu de baisser de 9 200. La loi de programmation devait elle-même être de nouveau modifiée en conséquence.

 

Le projet de loi de finances pour 2017 en tire les conséquences en prévoyant une augmentation des effectifs de 464 postes, au lieu d’une baisse de 2 600, et en portant les ressources budgétaires à 32,7 Md€ hors pensions.

 

4)    Le projet de loi de finances pour 2018

 

Les crédits de paiement de la mission Défense dans le projet de loi de finances pour 2018 s’élèvent à 34,2 Md€ (dont 0,65 Md€ pour les opérations extérieures), après 32,4 Md€ en loi de finances initiale pour 2017 au format de la LFI 2018. Le ministère devrait bénéficier de la création de 518 postes dans un contexte de légère baisse des effectifs de l’Etat.

 

[1] Cf. le « bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire » établi en 2012 par le Cour des comptes.

[2] Hors transferts vers les collectivités locales et les opérateurs.

[3] Ces dépenses incluent le financement des pensions militaires.