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FIPECO le 23.08.2016

Les notes d’analyse                                                          IX) Les autres politiques publiques

1)   Faut-il conditionner les aides aux entreprises ?

               François ECALLE

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Les mesures d’allègement des charges sociales des entreprises sont régulièrement critiquées parce qu’il s’agirait de « cadeaux » attribués par l’Etat sans contrepartie en termes de créations d’emplois. Le crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi (CICE) donne souvent lieu à des critiques analogues.

Les dispositifs apparemment plus ciblés n’y échappent pas non plus. Il est ainsi parfois avancé que le « crédit d’impôt recherche » a surtout des « effets d’aubaine » parce qu’il est calculé sur la base des dépenses de recherche et développement et que celles-ci seraient réalisées même si cette aide n’existait pas. Il aurait donc surtout pour résultat d’améliorer les profits des sociétés qui en bénéficient et les dividendes distribués à leurs actionnaires. Il en est de même pour les aides à l’exportation, à l’investissement, au développement des petites entreprises, à la réduction des émissions de polluants etc.

Les organisations professionnelles, comme le MEDEF au niveau national ou des fédérations de branches, se sont parfois engagées dans le passé à créer quelques centaines ou dizaines de milliers d’emplois en contrepartie de mesures de réduction des charges des entreprises. Ces organisations n’ont toutefois aucun pouvoir de contraindre les entreprises à augmenter leurs effectifs, que ce soit au niveau national ou d’une branche. Les entreprises fixent le niveau de leurs effectifs en fonction de la demande qui leur est adressée, de leurs coûts, des contraintes réglementaires, du contexte social qui leur est propre… mais pas pour satisfaire leurs syndicats professionnels si elles sont sur des marchés concurrentiels[1]. Ces engagements n’ont donc aucune portée en pratique.

Dans ces conditions et en première analyse, il pourrait sembler raisonnable de considérer que les aides à l’emploi, par exemple, devraient être remboursées s’il n’est pas vérifié que des postes ont effectivement été créés. Toutefois, cette vérification est impossible en pratique et les effets d’aubaine sont inévitables, ce qui ne veut pas dire que les aides sont inefficientes.

L’analyse présentée ici prend pour exemple les allègements de charges sociales mais elle est généralisable à toutes les aides, aux entreprises comme aux ménages.

A)   Les aides à l’emploi ont des effets d’aubaine et, souvent, d’autres effets indésirables

Toute baisse générale des cotisations sociales s’applique d’abord aux salariés en place, y compris à ceux que les entreprises avaient l’intention de garder et qui sont statistiquement les plus nombreux. Elle s’applique également aux nouvelles recrues que les entreprises auraient embauchées sans aide. Ce sont les « effets d’aubaine » de la littérature économique.

Si les aides à l’emploi sont ciblées sur des catégories particulières d’emplois (non qualifiés par exemple), de salariés (les plus jeunes par exemple) ou d’entreprises (les plus petites, celles qui relèvent de branches particulières…) des « effets de substitution » s’ajoutent à ces effets d’aubaine : les emplois non qualifiés augmentent au détriment des emplois qualifiés, les effectifs de jeunes au détriment des séniors, les petites entreprises se développent au détriment des plus grandes…

La frontière entre les catégories aidées et non aidées donne lieu en outre à des « effets de seuil » : une légère variation des caractéristiques de l’emploi, du salarié ou de l’entreprise fait perdre le bénéfice de l’aide. Or le franchissement de ces seuils est souvent souhaitable : il est préférable que les salariés améliorent leur qualification, que la taille des entreprises croisse…

Si ces aides sont limitées dans le temps, elles se traduisent souvent par de simples décalages temporels des recrutements sans rien changer sur le long terme.

Les effets de substitution, de seuil et de décalage temporaire peuvent être évités en généralisant et en pérennisant les aides, mais ils sont intrinsèquement liés à leur ciblage sur une période ou des catégories particulières et ce ciblage peut être parfaitement justifié. C’est le cas des allègements de charges sur les bas salaires. C’est parfois le cas des aides temporaires lorsque la conjoncture est hésitante. En revanche, les effets d’aubaine sont toujours indésirables, mais ils sont inévitables. Selon une enquête de la DARES, ils représentent 58 % des emplois aidés dans le secteur marchand.

B)   Il est en pratique impossible d’éviter les effets d’aubaine

1)    Les primes à l’embauche ne sont pas plus efficaces à terme que les allègements généraux portant sur le stock d’emplois

Pour éviter les effets d’aubaine, il est parfois suggéré de limiter les aides aux seules embauches. Si un salarié est recruté, il est en effet apparemment sûr que l’aide a permis de créer un emploi.

En réalité, ce n’est pas du tout certain car l’entreprise pourrait très bien avoir recruté sans aide, ce qui est caractéristique d’un effet d’aubaine.

En outre, pour améliorer la situation de l’emploi, il faut à la fois que les entreprises en bonne santé embauchent et que les entreprises situées sur des marchés en décroissance ne réduisent pas trop vite leurs effectifs. Les primes à l’embauche ne concernent que les premières et peuvent même inciter à licencier pour réembaucher, ce que la réglementation des licenciements ne permet pas toujours d’éviter en pratique.

Les primes à l’embauche paraissent moins coûteuses que les aides à tous les emplois pour les finances publiques puisqu’elles s’appliquent aux flux d’entrées dans les effectifs et non aux stocks. Toutefois, si la prime est pérenne et versée de l’embauche jusqu’au départ du salarié, elle s’applique progressivement au total des effectifs, d’autant plus vite que les entreprises peuvent faire tourner leurs personnels.

En général, ces primes ne sont versées que pour un temps limité et au moment de l’embauche, mais elles ont alors moins d’effet sur l’emploi. Si une entreprise doit embaucher en contrat à durée indéterminée pour 20 ans, une aide de 1 000 € versée pendant deux ans équivaut à une aide permanente de seulement 100 €.

Comme le montre une étude de la direction générale du trésor, les primes à l’embauche attribuées au cours d’une période limitée ont surtout pour effet d’accélérer temporairement les embauches, ce qui est parfois souhaitable mais conduit ensuite à une baisse des embauches lorsqu’elles ne sont plus versées.

2)    Il est impossible de déterminer combien d’emplois sont créés par une entreprise particulière grâce aux aides

Pour conditionner les aides à des créations, ou à la sauvegarde, d’emplois et obliger les entreprises à les rembourser si cette condition n’est pas satisfaite, il faudrait pouvoir déterminer le nombre d’emplois effectivement créés, ou sauvés, grâce aux aides.

Or, seuls sont connus les effectifs avant et après l’attribution des aides dont la différence peut résulter de nombreux autres facteurs que les aides reçues : l’évolution de la demande, l’arrivée de nouveaux concurrents, l’augmentation de coûts non salariaux spécifiques à l’entreprise, la mise en place de nouveaux équipements, des pannes de matériels, des démissions, les variations de la météo etc.

Pour déterminer le nombre d’emplois créés ou sauvés grâce aux aides, il faudrait pouvoir connaître les effectifs qui auraient été ceux de l’entreprise si elle n’avait pas été aidée, ce que les économistes appellent le « contrefactuel ». Or, par définition, ce contrefactuel n’est pas observable. Il est donc impossible de déterminer l’impact des aides à l’emploi sur une entreprise particulière.

C)    Les aides à l’emploi ont néanmoins un impact positif significatif

1)    L’évaluation des aides à l’emploi est possible à partir de l’observation d’un grand nombre d’entreprises

S’il est impossible de déterminer le nombre d’emplois créés ou maintenus dans une entreprise particulière grâce à des aides publiques, il est en revanche possible d’en évaluer les effets sur un grand nombre d’entreprises par des méthodes statistiques. Le principal intérêt de l’évaluation des politiques publiques est en effet d’estimer le contrefactuel, mais les méthodes d’estimation doivent être appliquées à un grand nombre d’observations pour que le résultat soit suffisamment précis pour en tirer une conclusion. Bien souvent cette conclusion est seulement que l’aide a eu des effets significativement non nuls sur l’emploi, sans aller jusqu’à les quantifier.

Il est ainsi parfois possible d’observer deux groupes différents d’entreprises dont les effectifs avant aides à l’emploi sont A1 pour le groupe des bénéficiaires et A2 pour le « groupe de contrôle », celles qui ne sont pas aidées. Si ces effectifs deviennent B1 et B2 après l’attribution des aides au groupe de bénéficiaires, l’écart entre (B1 – B2) d’une part et (A1 – A2) d’autre part peut être interprété comme l’impact des aides, dans certaines conditions notamment que les autres caractéristiques de ces deux groupes ne puissent pas expliquer cet écart entre les deux différences successives. Cette méthode d’évaluation est dite « en double différence ».

Si la politique évaluée comporte des seuils ou des limites arbitraires, par exemple si les aides à l’emploi sont réservées aux personnes qui ont un salaire inférieur à un plafond ou aux entreprises situées dans une zone géographique particulière, il est possible de comparer les valeurs de la « variable d’intérêt », ici les emplois, pour un groupe de bénéficiaires et un groupe de contrôle choisis pour que leurs membres soient très proches de ce seuil de salaires ou de la limite de cette zone. Il est en effet alors vraisemblable qu’ils ont des caractéristiques très voisines et sont soumis aux mêmes facteurs extérieurs. Il s’agit alors d’une « expérience naturelle ».

Une autre solution consiste à estimer d’abord l’impact des facteurs extérieurs sur l’évolution des effectifs des entreprises – par exemple, l’impact de la situation économique, du coût du travail, des taux de marge - en recourant à l’économétrie sur un panel d’entreprises pour lesquelles ces informations sont connues. L’économétrie permet en effet d’estimer l’impact propre de plusieurs facteurs sur une variable d’intérêt à laquelle ils sont corrélés. Ensuite, la différence entre l’emploi dans les entreprises bénéficiaires des aides qui résulte de ces seuls facteurs extérieurs et celui qui est effectivement observé peut s’interpréter comme une mesure de l’impact des aides.

S’il n’existe que des données agrégées sur les valeurs de la variable d’intérêt et des variables explicatives - par exemple si on ne connait que l’emploi total dans le secteur considéré en France, la croissance du PIB et l’évolution du salaire moyen - et si la politique considérée présente une discontinuité temporelle - par exemple parce que les aides ont été mises en place ou renforcées à une certaine date - il est également possible d’évaluer son impact par des méthodes économétriques. Elles consistent à estimer simultanément l’impact spécifique, sur la variable d’intérêt, de chacun des facteurs extérieurs et d’un nouveau facteur, qui représente la nouvelle politique, apparaissant à la date de création ou de renforcement des aides.

Si les données disponibles ne permettent pas d’appliquer les méthodes précédentes, il reste possible d’utiliser les résultats de l’évaluation de dispositifs semblables mis en œuvre dans d’autres contextes, s’ils ne sont pas trop différents, par exemple dans un autre pays.

Enfin, il est également possible d’estimer l’impact du coût du travail sur l’emploi, sans aides, par une analyse économétrique d’un panel d’entreprises ou de données agrégées. S’il en ressort qu’une hausse du coût du travail de 1 % entraîne une diminution de l’emploi de 0,5 %, il peut en être déduit qu’une aide à l’emploi réduisant ce coût de 5 % contribue à augmenter les effectifs concernés de 2,5 %.

2)    Les évaluations des allégements de charges montrent qu’ils sont efficients

La fiche de l’encyclopédie relative aux allègements de charges sociales ciblés sur les bas salaires présente les résultats de leur évaluation par différentes méthodes. Il en ressort qu’ils ont certainement permis d’augmenter l’emploi des non qualifiés, malgré l’absence de conditionnalité de ces aides et de forts effets d’aubaine.

Ces créations d’emplois sont comprises entre 10 000 et 100 000 pour un coût budgétaire brut « ex-ante » de 1 Md€, c’est-à-dire sans tenir compte des recettes fiscales et sociales permises par ces créations d’emplois ni des effets négatifs des autres prélèvements obligatoires qu’il faut lever pour financer la mesure. Cette fourchette peut être resserrée, en éliminant les évaluations les plus discutables, pour être ramenée à un intervalle de 40 000 / 70 000 (soit 15 000 à 25 000 € par emploi créé). Le dispositif, avant mise en œuvre du pacte de responsabilité, ayant un coût brut ex-ante de 21 Md€, son impact sur l’emploi serait compris entre 800 000 et 1 400 000, sans tenir compte des mesures de financement.

D)   Conclusion

Toutes les aides, aux entreprises ou aux ménages, ont d’abord des effets d’aubaine. Les entreprises ou les ménages qui auraient eu le comportement encouragé par ces aides, même en leur absence, en bénéficient automatiquement. Pour une entreprise ou un ménage, il est en pratique impossible de distinguer les évolutions, des effectifs par exemple, qui résultent des aides et celles qui auraient de toute façon eu lieu. Il est donc illusoire de conditionner les aides à la création effective d’emplois, par exemple, car cette condition est invérifiable.

Les subventions et les allègements de prélèvements obligatoires visant à encourager des comportements particuliers, comme l’augmentation de l’emploi, peuvent néanmoins et doivent être évalués. Cette évaluation doit reposer sur des analyses statistiques d’un grand nombre d’entreprises ou de ménages et l’estimation qui en résulte de l’impact de ces politiques est nécessairement entourée d’une assez forte incertitude. Ces méthodes permettent néanmoins d’être certain que, par exemple, les allègements de charges sociales sur les bas salaires ont des effets positifs significatifs sur l’emploi des moins qualifiés bien qu’ils ne soient pas conditionnés.

 

[1] Les organisations professionnelles ne pourraient avoir un rôle dans la détermination du niveau d’emploi de leurs adhérents que dans le cadre d’ententes sur la répartition des marchés, mais celles-ci sont interdites par le droit de la concurrence.

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