FIPECO, le 09.10.2024                                                     

Les fiches de l’encyclopédie                                        IV) Les prélèvements obligatoires

14) Les allégements de cotisations sociales patronales sur les bas salaires

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Le premier dispositif général d’allégement des cotisations sociales patronales sur les bas salaires a été mis en place en 1993. Il a ensuite été souvent modifié et, au total, fortement étendu.

Cette fiche rappelle les principaux épisodes de l’histoire de ces allègements et fait le point sur le dispositif actuel. Elle présente ensuite les avantages théoriques attendus de ces allègements et les évaluations empiriques de leur impact sur l’emploi. Elle aborde enfin deux critiques fréquentes de ce dispositif, la création de trappes à bas salaires et l’existence d’effets d’aubaine pour les entreprises.

A) Les allégements mis en œuvre depuis 1993

L’allégement des cotisations patronales sur les bas salaires mis en œuvre en 1993 sous le gouvernement d’E. Balladur était limité à une réduction de 5,4 points du taux de ces cotisations jusqu’à 1,1 SMIC et de 2,7 points de 1,1 à 1,2 SMIC. Les réformes de 1995 et 1996, sous le gouvernement d’A. Juppé, ont conduit à l’instauration d’une « ristourne dégressive » correspondant à 18,2 points de cotisation au niveau du SMIC et diminuant linéairement au-delà pour s’annuler à 1,33 SMIC.

De 1998 à 2002, sous le gouvernement de L. Jospin, ce dispositif a été fortement étendu pour compenser la hausse du coût horaire du travail au voisinage du SMIC qui a résulté du passage de 39 à 35 heures par semaine sans diminution du salaire brut mensuel. L’allégement a alors été porté à 26 points de cotisation au niveau du SMIC et diminuait jusqu’à un montant fixe de 600 € à partir de 1,7 SMIC. En 2003, le Gouvernement de F. Fillon a maintenu la réduction de cotisations de 26 points au niveau du SMIC et fixé le seuil de sortie du dispositif à 1,6 SMIC en supprimant la part fixe de l’allégement.

Le dispositif a ensuite connu des modifications plus limitées jusqu’au « pacte de responsabilité et de solidarité » présenté en janvier 2014 par le gouvernement de J.M. Ayrault. L’allègement des cotisations patronales était, depuis le début de 2016 jusqu’à la fin de 2018, de 28,5 points au niveau du SMIC et décroissait linéairement jusqu’à s’annuler à 1,6 SMIC, par rapport au barème de la fiche sur les cotisations sociales. Son coût s’élevait à 23 Md€ en 2018.

Le pacte de responsabilité et solidarité comportait également une exonération des cotisations patronales à la branche famille jusqu’à 3,5 SMIC qui n’est pas considéré ici comme un allègement de charges sociales sur les bas salaires, de même que le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi qui fait l’objet d’une autre fiche.

Celui-ci a été supprimé et remplacé par un nouveau dispositif en 2019 : d’une part, une réduction de 6 points des cotisations des employeurs à l’assurance maladie pour les salaires inférieurs à 2,5 SMIC ; d’autre part, un allègement supplémentaire de 4 points au niveau du SMIC et diminuant au-delà jusqu’à devenir nul au niveau de 1,6 SMIC, portant surtout sur les cotisations des employeurs aux régimes de retraites complémentaires (à partir de janvier 2019) et à l’assurance chômage (à partir d’octobre 2019).

En 2024, le taux de cotisation est de 7 % au niveau du SMIC, de 40 % pour un salaire de 1,6 SMIC et de 47 % pour un salaire de plus de 3,5 SMIC (jusqu’à 8,8 SMIC, plafond des cotisations d’assurance chômage).

Seuls les allégements allant jusqu’à 1,6 SMIC sont ici considérés comme portant sur les bas salaires. Leur coût total était de 39,5 Md€ en 2023 après 35,9 Md€ en 2022 et 30,3 Md€ en 2021.

B) Les avantages théoriques

Un allégement de cotisations sociales sur les bas salaires a des effets favorables identiques à ceux de toutes les baisses de charges sociales ainsi que des effets spécifiques.

1) Les effets communs à toutes les baisses de cotisations sociales

Une baisse des charges sociales correspond à une diminution du coût du travail pour les entreprises.

Elle se traduit donc par une diminution du rapport entre le coût du travail et le coût du capital, ce dernier étant inchangé. En conséquence, les entreprises ont moins tendance à remplacer des hommes par des machines, ce que les économistes traduisent par une moindre « substitution de capital au travail ». Les effectifs salariés en sont accrus.

La baisse des charges sociales correspond également à une réduction des coûts de production des entreprises. Soit celle-ci est répercutée dans les prix de vente et la demande, nationale et internationale, pour les produits des entreprises françaises augmente, ce qui favorise l’emploi. Soit les entreprises accroissent leurs marges, leur profitabilité augmente et elles ont plus de moyens et plus d’intérêt à investir, notamment pour satisfaire la demande étrangère. La hausse des investissements permet d’accroître les capacités de production, de produire plus et a finalement aussi un impact positif sur l’emploi.

Si le chômage est faible, la baisse des cotisations patronales peut également entraîner une augmentation des salaires bruts. En ce cas, il n’y a pas d’effet sur l’emploi.

2) Les effets spécifiques d’un allégement sur les bas salaires

a) Des créations d’emplois plus importantes

Jusqu’à ces dernières années, les analyses économiques empiriques montraient que la substitution de capital au travail était plus sensible au rapport des prix du travail et du capital lorsqu’il s’agissait de travail non qualifié. En effet, le progrès technique et la concurrence internationale apparaissaient plus particulièrement défavorables au travail non qualifié. Les nouvelles technologies, notamment l’intelligence artificielle, pourraient désormais invalider ce constat en pénalisant des métiers qualifiés.

Un allégement ciblé sur les bas salaires a un impact plus favorable à l’emploi car il est moins susceptible de donner lieu à une hausse des salaires bruts qu’une réduction des cotisations sur des salaires plus élevés. Une telle hausse des salaires bruts est en effet plus probable lorsque l’allègement des cotisations concerne des personnes qualifiées, leur taux de chômage étant nettement plus faible que celui des non qualifiés[1]. En outre, s’agissant du SMIC, elle est contrôlée par le Gouvernement.

Enfin, le nombre d’emplois créés par euro consacré aux allègements de cotisations est mécaniquement plus important si ceux-ci sont ciblés sur les bas salaires. Un allègement de 1 000 €, par exemple, représente une baisse du coût du travail, en pourcentage de ce coût, dix fois plus forte pour un ouvrier au SMIC que pour un cadre supérieur dont la rémunération est dix fois plus élevée.

b) Une solution pour réduire le chômage des personnes peu qualifiées

Le taux de chômage selon le diplôme en 2023 (%)

Source : Insee ; FIPECO.

Dans beaucoup de pays, l’ajustement entre l’offre et la demande de travail non qualifié s’est fait par une baisse des salaires bruts des travailleurs concernés qui a parfois donné lieu à la multiplication de « travailleurs pauvres ». Dans ces pays, soit il n’existe pas de salaire minimum national, soit il a été fixé à un bas niveau[2].

Le salaire minimum en pourcentage du salaire médian en 2023

Source : OCDE ; FIPECO. NS pour non significatif : pays où il n’existe pas de salaire minimum national. En Allemagne, un salaire minimum a été instauré en 2015, mais il n’est pas le même dans tous les Landers.

La France a choisi de fixer le salaire minimal au niveau le plus élevé d’Europe après le Portugal et la Slovénie par rapport au salaire moyen ou médian, pour limiter le nombre de travailleurs pauvres, et de diminuer le taux des cotisations sociales au niveau du SMIC, pour limiter le coût du SMIC pour les entreprises. Ces allégements de charges participent donc d’une politique de solidarité envers les personnes les moins qualifiées. Ils leur permettent notamment de trouver des postes dans le secteur des services où les gisements d’emploi sont très importants pour peu que le coût du travail n’y soit pas un obstacle à l’embauche.

C) Les évaluations des effets sur l’emploi

1) Les méthodes et leurs limites

L’évaluation des effets sur l’emploi d’une politique publique consiste à comparer le nombre effectif d’emplois dans l’économie au nombre d’emplois qui aurait été constaté si cette politique n’avait pas été mise en œuvre. Plusieurs méthodes peuvent être utilisées, qui sont expliquées dans la fiche relative à l’évaluation des politiques publiques. Elles présentent toutes des éléments de fragilité.

Il est d’abord envisageable de comparer les évolutions de l’emploi dans des entreprises ayant bénéficié des allégements et dans des entreprises n’en ayant pas bénéficié, puis d’appliquer des méthodes statistiques telles que celle de la « double différence ». Toutefois, comme ce dispositif d’allégement est général, les entreprises n’en ayant pas bénéficié sont peu nombreuses et peuvent avoir des caractéristiques très particulières qui expliquent des évolutions différentes de leurs effectifs. En outre, une croissance plus faible de leurs effectifs peut résulter des avantages concurrentiels apportés aux autres entreprises par les allègements de cotisations et doit donc être mise au passif de leur bilan.

Il existe des méthodes statistiques permettant de pallier ces difficultés mais leurs résultats sont inévitablement fragiles. Cette fragilité est renforcée dans le cas des allégements de cotisations sociales par deux caractéristiques de ce dispositif : d’une part, ses paramètres techniques (allégement maximal, point de sortie…) ont très souvent changé alors que ses effets ne peuvent se manifester pleinement que dans le long terme, le temps nécessaire pour que les entreprises les prennent en compte dans leurs décisions ; d’autre part, la plus forte hausse de ces allègements a été associée au passage de la durée hebdomadaire du travail de 39 à 35 heures et il est techniquement difficile de distinguer les effets respectifs de la réduction de la durée du travail et des allégements de charges dans les évolutions de l’emploi qui ont suivi.

L’efficacité de ces allégements reposant essentiellement sur « l’élasticité de l’emploi, notamment de l’emploi non qualifié, aux variations du coût du travail »[3], une autre méthode d’évaluation consiste à estimer cette élasticité en identifiant par l’économétrie les principaux déterminants des évolutions de l’emploi, dont le coût du travail, sur la base de séries temporelles agrégées[4]. Il est également possible de l’estimer en mesurant l’impact sur l’emploi de mesures spécifiques de réduction du coût du travail dans un secteur particulier, en comparant les évolutions des effectifs dans ce secteur et sur un échantillon d’entreprises de caractéristiques voisines mais n’ayant pas été touchées par la mesure.

Si cette élasticité est reprise dans « l’équation d’emploi » d’un modèle macroéconomique de l’économie, il est possible d’utiliser celui-ci pour évaluer l’impact des allégements en tenant compte de tous les effets de « bouclage macroéconomique » (effet des emplois supplémentaires sur les revenus des ménages et donc la consommation etc.). Ces estimations de l’élasticité de l’emploi à son coût doivent toutefois être réalisées sur la base de séries temporelles longues et cette méthode repose sur l’hypothèse de sa constance au cours du temps, y compris pour l’avenir, ce qui est une source de fragilité.

2)  Les résultats empiriques

Les allégements de cotisations patronales sur les bas salaires constituent certainement l’une des politiques publiques qui ont fait l’objet du plus grand nombre d’évaluations avec les méthodes les plus diverses[5].

Leurs résultats sont très différents, ce qui n’est pas surprenant compte-tenu des difficultés exposées ci-dessus[6], mais ils sont tous positifs s’agissant des effets sur l’emploi, ce qui n’est pas très fréquent dans les évaluations de politiques économiques.

Jusqu’à ces dernières années, les créations d’emplois pouvaient être estimées entre 40 000 et 70 000 pour un coût budgétaire brut « ex-ante » de 1 Md€ (en 2014), c’est-à-dire sans tenir compte des recettes fiscales et sociales permises par ces créations d’emplois ni des effets négatifs des autres prélèvements obligatoires qu’il faut lever pour financer la mesure. La prise en compte des hausses de prélèvements obligatoires nécessaires pour financer ce dispositif conduisait à un impact sur l’emploi « ex post » beaucoup plus faible mais qui reste significativement positif.

Une note du conseil d’analyse économique de janvier 2019 a confirmé que les baisses de cotisations sociales patronales ont des effets significatifs sur l’emploi lorsqu’elles sont limitées aux salaires inférieurs à 1,6 SMIC.

Sur la base d’études plus récentes en France et dans d’autres pays, le rapport présenté en octobre 2024 par A. Bozio et E. Wasmer sur les politiques d’exonération de cotisations sociales conclut que la réduction des cotisations patronales sur les bas salaires a eu un impact significatif sur l’emploi lors de sa mise en place dans les années 1990 et qu’elle était particulièrement efficace quand le chômage de masse touchait en priorité la population la moins qualifiée. Il ajoute néanmoins que, si elle reste pertinente aujourd’hui, l’amélioration de la situation du marché du travail et le niveau important des réductions de cotisations rendent son efficacité en termes d’emplois moindre que dans le passé, notamment parce que le progrès technique pourrait toucher d’autres catégories de travailleurs.

D) Les inconvénients potentiels

1) L’effet de trappe à bas salaires

L’effet de « trappe à bas salaires » généré par les allégements de cotisations sur les bas salaires peut être décrit de la manière suivante : si une entreprise augmente de 1 % le salaire brut d’un employé et si celui-ci est proche du SMIC, ses cotisations sociales et sa charge totale augmentent de plus que 1 % parce que la réfaction opérée sur les cotisations diminue ; en conséquence, les entreprises sont incitées à ne pas augmenter les salaires et les salariés sont moins encouragés à améliorer leur productivité ou à se former pour obtenir un poste plus qualifié.

En tenant compte non seulement des cotisations sociales mais aussi des allocations familiales et logement ainsi que de la prime d’activité, il apparait que l’employeur supporte un coût supérieur à 500 € pour faire augmenter de 100 € le revenu disponible après cotisations et prestations d’un salarié rémunéré en brut à hauteur de 1,1 SMIC.

Cet effet indésirable peut être réduit en repoussant le point de sortie du dispositif au-delà de 1,6 SMIC. En effet, la réfaction sur les cotisations diminue alors moins vite au fur et à mesure que le salaire brut augmente. Cependant, repousser le point de sortie a deux inconvénients importants : le coût budgétaire est plus élevé et l’efficience du dispositif, le nombre d’emplois créés par euro dépensé, diminue car il touche des personnes de plus en plus qualifiées.

Le rapport précité de A. Bozio et E. Wasmer conclut que les effets de trappe à bas salaires sont certes difficiles à mesurer empiriquement parce qu’ils jouent sur le long terme mais que leurs effets négatifs potentiels sur la formation et la productivité des travailleurs ne doit pas être négligés. Il ajoute, au vu de dernières études, que les effets sur l’emploi passent plus par une diminution de la masse salariale que par un ciblage fin sur les moins qualifiés. En conséquence, ils recommandent de réduire la pente du taux de cotisation en partant d’un niveau un peu plus élevé au niveau du SMIC et un peu plus faible de 1,2 SMIC à 1,9 SMIC.

Ces allégements sont centrés sur les bas salaires et les emplois peu qualifiés, surtout dans les services et commerces, alors que le rétablissement de la compétitivité des entreprises françaises impose plutôt une élévation du niveau de qualification de la population active et une baisse des prélèvements obligatoires sur les entreprises les plus exposées à la concurrence internationale. Le budget affecté à ces allégements pourrait donc, selon certains économistes, être mieux utilisé en le consacrant à la formation ou à des baisses de charges soit non ciblées soit ciblées sur les secteurs exportateurs.

S’il est vrai que les efforts de formation pourraient être plus importants, et plus efficaces, et que le niveau global des prélèvements obligatoires est trop élevé, il reste que 11 % des dernières générations sont sorties du système éducatif sans aucun diplôme ou avec seulement le brevet des collèges dans les années 2018 à 2020. Elever significativement le niveau de formation, à supposer que cela soit possible, prendra de nombreuses années et, en attendant, il est nécessaire de permettre à ces personnes d’accéder à l’emploi. Les allégements de charges sur les bas salaires y contribuent et ne sont pas incompatibles avec une amélioration du niveau de qualification de la population ou une baisse globale des prélèvements obligatoires.

2) Les effets d’aubaine

Les allégements de cotisations sociales, ciblés ou non, bénéficient souvent à des entreprises qui ne créent pas d’emplois, ou en détruisent, ou qui auraient créé des emplois même si elles n’avaient pas bénéficié de ces allégements, ce qui constitue des « effets d’aubaine ». En conséquence, il est souvent proposé de demander aux entreprises, en contrepartie de l’octroi de ces aides, de prendre des engagements de créations d’emplois contrôlables dont le non-respect est passible de sanctions comme le paiement des cotisations non versées.

Toutes les aides, aux entreprises comme aux ménages, entraînent des effets d’aubaine. Pour les éviter, s’agissant de ces allégements de cotisations, il faudrait que l’administration connaisse le nombre d’emplois que les entreprises bénéficiaires auraient créés ou détruits si elles n’en avaient pas bénéficié. Ce « contrefactuel » sera toujours hypothétique et contestable et l’administration, même en y consacrant des moyens considérables, ne pourra jamais le définir précisément.

Les engagements pris par les organisations patronales, en matière de créations d’emplois, n’engagent en rien les entreprises et les engagements pris individuellement par ces dernières n’ont aucune signification économique à défaut de connaître le contrefactuel.

Les effets sur l’emploi des dispositifs de ce type ne peuvent être mesurés que pour l’ensemble de l’économie, ou pour des populations nombreuses d’entreprises, en recourant aux méthodes statistiques d’évaluation présentées ci-dessus avec toutes leurs limites.