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FIPECO le 29.03.2020                               

Les fiches de l’encyclopédie                                VIII) Assurances sociales et redistribution

1)Le solde et la dette des administrations de sécurité sociale

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La « capacité » ou le «  besoin de financement » des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale, souvent désignés par les expressions « solde, excédent ou déficit des ASSO », constituent une composante de la capacité ou du besoin de financement des administrations publiques, qui sont eux-mêmes souvent désignés par les expressions « solde public » ou « déficit public », notamment dans les traités européens. De même, la dette des ASSO est l’une des composantes de la dette des administrations publiques, c’est-à-dire de la « dette publique » au sens usuel et au sens des textes européens.

Cette fiche présente la définition, le montant, la répartition et l’évolution du déficit puis de la dette des ASSO ainsi que des éléments de comparaison internationale.

A)Le solde des administrations de sécurité sociale

1)La définition

Les « administrations de sécurité sociale » comprennent : les « régimes d’assurance sociale » qui regroupent les régimes obligatoires de sécurité sociale, de base et complémentaires, l’assurance chômage, la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le Fond de réserve des retraites (FRR) ; les « organismes dépendant des assurances sociales » (ODASS), qui comprennent les hôpitaux et les œuvres sociales dotées d’une comptabilité séparée.

La « capacité de financement » des ASSO, qui est l’opposée du « besoin de financement », est la différence entre leurs recettes et leurs dépenses sur la période considérée. Leurs recettes sont principalement constituées de « prélèvements obligatoires » (surtout des cotisations sociales, mais aussi des impôts affectés).

Le compte des administrations de sécurité sociale en 2018 (Md€)

 

Dépenses publiques

Recettes publiques

 

Consommations intermédiaires

28,6

               Impôts

200,3

Rémunérations

67,1

Prestations sociales

458,3

Cotisations sociales

373,7

Charges d’intérêts

4,0

Autres recettes

44,7

Formation brute de capital fixe

6,0

 

Autres dépenses

43,9

 

Total des dépenses

607,9

Total des recettes

618,7

Capacité de financement

10,8

 

 

Source : Insee ; FIPECO.

Leurs dépenses sont principalement constituées de prestations sociales mais comprennent également des « consommations intermédiaires » (achats courants de biens et services), les rémunérations des agents (notamment des personnels hospitaliers), les charges d’intérêts et la « formation brute de capital fixe » (investissements). Les transferts entre les différentes catégories d’ASSO, notamment entre les régimes d’assurance sociale et les hôpitaux, sont consolidés et ne sont donc pas compris dans les dépenses des ASSO.

2)Le montant et la répartition

a)Les soldes en comptabilité nationale

La capacité de financement des administrations de sécurité sociale s’est élevée à 14,0 Md€ en 2019, soit 0,6 point de PIB, après 10,8 Md€ et 0,5 point de PIB en 2018[1].

La capacité de financement des ASSO de 2018 se décompose en une capacité de 10,3 Md€ pour les régimes d’assurance sociale et une capacité de 0,5 Md€ pour les ODASS, principalement les hôpitaux.

Les régimes d’assurance sociale comprennent, en comptabilité nationale, la CADES et le FRR qui dégageaient respectivement en 2018 une capacité de financement de 14,8 Md€ et un besoin de financement de 1,2 Md€. La CADES a une capacité de financement très importante parce que ses recettes couvrent à la fois le remboursement en capital de la dette sociale historique, qui n’est pas une dépense des ASSO au sens des comptes nationaux, et les intérêts de cette dette, qui constituent une dépense des ASSO. Hors CADES et FRR, les ASSO avaient un besoin de financement de 2,8 Md€ en 2018.

Un « régime » de sécurité sociale est juridiquement défini par une catégorie de la population et par des règles relatives aux prestations dont cette population bénéficie et aux modalités de leur financement. Il existe ainsi un « régime général » pour les salariés du secteur privé hors agriculture et des régimes pour les non-salariés, les fonctionnaires, les salariés de certaines entreprises publiques comme la SNCF, les salariés agricoles etc.

En matière d’assurance vieillesse, une distinction est opérée entre les « régimes de base » qui versent une « pension de base », ce qui est le cas du « régime général », et les « régimes complémentaires » qui versent une « retraite complémentaire », ce qui est le cas des organismes fédérés par « l’association pour le régime de retraite complémentaire des salariés » (ARRCO) et par « l’association générale des institutions de retraite des cadres » (AGIRC) dans le secteur privé non agricole. Les régimes complémentaires sont obligatoires comme les régimes de base, mais gérés différemment[2].

b)Les soldes dans les comptes des régimes

L’Insee ne publie pas les comptes de ces différents régimes en comptabilité nationale et l’analyse de leur situation financière requiert d’utiliser leurs systèmes comptables spécifiques.

Le solde des régimes obligatoires de base et du fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui leur est généralement rattaché car il finance les prestations « non contributives » (non associées au versement de cotisations) des régimes de retraite, a été déficitaire en 2017 de 4,8 Md€. Les régimes complémentaires et l’Unédic sont par ailleurs globalement déficitaires.

Le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV est très proche de celui du régime général et du FSV (5,1 Md€ en 2017), les autres régimes étant presque à l’équilibre.

Au sein de l’ensemble formé par le régime général et le FSV, la situation de la branche maladie est la plus dégradée avec un déficit de 4,9 Md€ en 2017.

Les dépenses du FSV couvrant une partie du risque vieillesse, la situation de la branche retraite doit être appréciée en additionnant les soldes de la branche retraite du régime général et du FSV, ce qui donne un déficit de 1,1 Md€.

Le solde du régime général et du FSV (Md€)

 

Branches

2017

2018

Maladie

- 4,9

- 0,7

Accidents du travail

1,1

0,7

Vieillesse

1,8

0,2

Famille

-0,2

0,5

Régime général

- 2,2

0,5

FSV

- 2,9

- 2,0

Vieillesse y compris FSV

- 1,1

- 1,8

Régime général et FSV

- 5,1

- 1,5

Source : acte de certification de la Cour des comptes, Insee ; FIPECO.

3)L’évolution passée

Le graphique suivant présente les évolutions du solde des ASSO et du régime général (avec le FSV) en pourcentage du PIB.

Le solde des ASSO dépend fortement de la situation conjoncturelle. Il se dégrade pendant les périodes de crise (1993 et 2009) et tend à s’améliorer dans les phases de forte croissance (1999-2001 par exemple). Sur longue période, il n’est pas loin de l’équilibre, en partie du fait des excédents dégagés par la CADES depuis sa création en 1996 et plus particulièrement depuis 2011. Les excédents des années 2006 à 2008 sont liés pour partie à des opérations exceptionnelles, comme le remboursement de la dette du régime agricole par l’Etat en 2008, et à des surplus conjoncturels de l’Unédic, dont le solde fluctue fortement avec la conjoncture économique.

Source : Insee ; commission des comptes de la sécurité sociale ; FIPECO.

B)La dette des administrations de sécurité sociale

1)Le montant et la répartition

La dette des administrations de sécurité sociale, au sens du traité de Maastricht, est une dette brute (aucun actif n’en est déduit), en valeur nominale (les encours ne sont pas revalorisés en fonction des prix des passifs financiers) et consolidée (les créances et dettes réciproques entre administrations sont éliminées). Elle s’est établie à 193 Md€, soit 8,0 points de PIB, à la fin de 2019, après 204 Md€ ou 8,6 points de PIB à la fin de 2018.

Les administrations de sécurité sociale, notamment les régimes complémentaires et le fonds de réserve des retraites, détiennent toutefois des actifs sous forme d’actions ou de parts de fonds communs de placement, pour un montant de 136 Md€ à fin 2019, ainsi que des titres de créances négociables.

La dette brute des ASSO est constituée pour 68 % de titres de créances à long terme (obligations) et pour 15 % d’emprunts bancaires en 2018.

Elle est portée principalement par la CADES (110 Md€ fin 2018) et, plus secondairement, par l’Unédic (40 Md€) et l’ACOSS (23 Md€). La CADES a pour mission de financer et de rembourser les dettes accumulées par le régime général de sécurité sociale. A cet effet, elle dispose notamment d’une fraction de la CSG et du produit de la « contribution au remboursement de la dette sociale » (CRDS) dont l’assiette est proche de celle de la CSG et le taux de 0,5 %. A la fin de 2018, elle avait repris 260 Md€ de dettes. Plusieurs fois repoussée, l’échéance de ses derniers remboursements est actuellement fixée à 2024.

2)L’évolution passée

Le graphique ci-joint montre l’évolution de la dette brute des administrations de sécurité sociale au sens du traité de Maastricht. Les excédents dégagés dans les années 1998 à 2002 ont permis de la réduire. Elle a ensuite augmenté de 2002 à 2005 avant de décroître très légèrement sur la période 2006-2008. Ensuite, les déficits résultant de la crise de 2009 ont fortement accru la dette sociale pendant les années 2009-2011. Celle-ci s’est à peu près stabilisée autour de 10 % du PIB de 2011 à 2017, malgré le maintien de déficits importants et grâce à des cessions d’actifs (des régimes complémentaires notamment). Un mouvement de baisse a été enclenché en 2018 et 2019.

Source : Insee ; FIPECO.

C)Comparaisons internationales

Le graphique suivant présente le solde des administrations de sécurité sociale en 2018 dans les principaux pays européens et dans la moyenne de la zone euro et de l’Union européenne. Cette comparaison doit être prise avec précaution car la répartition des compétences dans le domaine social entre l’Etat, la sécurité sociale et les administrations publiques locales diffère fortement d’un pays à l’autre. Il n’y a d’ailleurs pas d’administrations de sécurité sociale au Royaume-Uni. En outre, dans certains pays, les comptes de certains régimes de sécurité sociale sont automatiquement équilibrés par des subventions de l’Etat.

Source : Eurostat ; FIPECO

 

[1] Comptes provisoires publiés en 2019 ; le compte semi-définitif publié en mars 2020 fait état d’un excédent de 11,7 Md€ mais sa décomposition par organismes et les recettes et dépenses correspondantes ne sont pas encore disponibles.

[2] Il existe également des assurances santé complémentaires, mais elles ne sont pas considérées comme des administrations publiques en comptabilité nationale.

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