FIPECO le 05.05.2026                                

Les fiches de l’encyclopédie                                VIII) Assurances sociales et redistribution

1) Le solde et la dette des administrations de sécurité sociale

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La « capacité » ou le «  besoin de financement » des administrations de sécurité sociale (ASSO) au sens de la comptabilité nationale, souvent désignés par les expressions « solde, excédent ou déficit des ASSO », constituent une composante de la capacité ou du besoin de financement des administrations publiques, qui sont eux-mêmes souvent désignés par les expressions « solde public » ou « déficit public », notamment dans les règles budgétaires européennes. De même, la dette des ASSO est l’une des composantes de la dette des administrations publiques, c’est-à-dire de la « dette publique » au sens usuel et au sens des textes européens.

Cette fiche présente la définition, le montant, la répartition et l’évolution du déficit puis de la dette des ASSO ainsi que des éléments de comparaison internationale.

A) Le solde des administrations de sécurité sociale

1) La définition

Un « régime » de sécurité sociale est juridiquement défini par une catégorie de la population et par des règles relatives aux prestations dont cette population bénéficie et aux modalités de leur financement. Il existe ainsi un « régime général » pour les salariés du secteur privé hors agriculture et des régimes pour les non-salariés, les fonctionnaires, les salariés de certaines entreprises publiques, les salariés agricoles etc.

En matière d’assurance vieillesse, une distinction est opérée entre les « régimes de base » qui versent une « pension de base », ce qui est le cas du « régime général », et les « régimes complémentaires » qui versent une « retraite complémentaire », ce qui est le cas des organismes fédérés par l’AGIRC-ARRCO dans le secteur privé non agricole. Les régimes complémentaires sont obligatoires comme les régimes de base, mais gérés différemment.

Les « administrations de sécurité sociale » comprennent : les « régimes d’assurance sociale » qui regroupent les régimes obligatoires de sécurité sociale, de base et complémentaires[1], l’assurance chômage, la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) et le Fond de réserve des retraites (FRR) ; les « organismes dépendant des assurances sociales » (ODASS), qui comprennent notamment les hôpitaux.

La « capacité de financement » des ASSO, qui est l’opposée du « besoin de financement », est la différence entre leurs recettes et leurs dépenses sur la période considérée. Leurs recettes sont principalement constituées de « prélèvements obligatoires » (surtout des cotisations sociales, mais aussi des impôts affectés).

Leurs dépenses sont principalement constituées de prestations sociales mais comprennent également des « consommations intermédiaires » (achats courants de biens et services), les rémunérations des agents (notamment des personnels hospitaliers), des charges d’intérêts et la « formation brute de capital fixe » (investissements). Les transferts entre les différentes catégories d’ASSO, notamment entre les régimes d’assurance sociale et les hôpitaux, sont consolidés et ne sont donc pas compris dans les dépenses des ASSO. En revanche, il apparait des transferts vers d’autres administrations publiques (collectivités locales) ou des organismes privés (hôpitaux) ou en provenance d’autres administrations (Etat).

2) Le montant et la répartition

a) Le solde des ASSO en comptabilité nationale

Le besoin de financement des administrations de sécurité sociale s’est élevé à 6,7 Md€ en 2025, soit 0,2 point de PIB, après une capacité de financement de 1,1 Md€ en 2024.

Le compte des administrations de sécurité sociale en 2025 (Md€)

Source : Insee ; FIPECO.

Le besoin de financement des ASSO de 2025 se décompose en un besoin de financement de 4,7 Md€ pour les régimes d’assurance sociale et un besoin de financement de 2,0 Md€ pour les ODASS.

Le régime général de sécurité sociale, en y incluant le fonds de solidarité vieillesse (FSV) qui lui est généralement rattaché car il finance ses prestations « non contributives » (non associées au versement de cotisations), a eu un besoin de financement de 20,3 Md€ en 2025 en comptabilité nationale. Les autres régimes, notamment les régimes complémentaires et l’assurance chômage, ont dégagé une capacité de financement de presque 2,0 Md€.

Les régimes d’assurance sociale comprennent en outre, en comptabilité nationale, la CADES et le FRR qui dégageaient respectivement en 2025 une capacité de financement de 15,4 Md€ et un besoin de financement de 0,8 Md€. La CADES a toujours une capacité de financement très importante parce que ses recettes couvrent à la fois le remboursement en capital de la dette sociale historique, qui n’est pas une dépense des ASSO au sens des comptes nationaux, et les intérêts de cette dette, qui constituent une dépense des ASSO. Hors CADES et FRR, les ASSO avaient un besoin de financement de 21,3 Md€ en 2025.

Les pensions de retraite des fonctionnaires de l’Etat sont payées par l’Etat lui-même et ne sont pas comptées dans les dépenses des ASSO. Les cotisations salariales et les contributions de l’Etat employeur qui les financent ne figurent pas non plus dans les comptes des ASSO.

b) Les soldes des régimes dans leur système comptable

L’Insee ne publie que le solde du compte du régime général et FSV en comptabilité nationale : un déficit de 20,3 Md€ en 2025. L’analyse de la situation financière des différents régimes requiert d’utiliser leurs systèmes comptables spécifiques.

Le gouvernement a annoncé le 19 mars 2026 un déficit de 21,6 Md€ pour l’ensemble des régimes obligatoires de base (ROB) en y incluant le FSV. Les branches maladie et vieillesse sont déficitaires à hauteur de respectivement 15,9 Md€ et 6,8 Md€, alors que les autres branches sont proches de l’équilibre

Le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV est toujours très proche de celui du régime général et du FSV, les autres régimes étant presque à l’équilibre.

Les régimes complémentaires et l’Unédic sont par ailleurs excédentaires.

Le solde des régimes obligatoires de base et du FSV (Md€)

Source : ministère chargé de la sécurité sociale sur la sécurité sociale ; FIPECO.

3) L’évolution passée

Le graphique suivant présente les évolutions du solde des ASSO et du régime général (avec le FSV) en pourcentage du PIB.

Le solde des ASSO dépend fortement de la situation conjoncturelle. Il se dégrade pendant les périodes de crise et tend à s’améliorer dans les phases de forte croissance. Sur longue période, il n’est pas loin de l’équilibre, en partie du fait des excédents dégagés par la CADES depuis sa création en 1996. Les excédents des années 2006 à 2008 sont liés pour partie à des opérations exceptionnelles, comme le remboursement de la dette du régime agricole par l’Etat en 2008, et à des surplus conjoncturels de l’Unédic, dont le solde fluctue fortement avec la conjoncture économique.

La crise de 2020 s’est traduite par un déficit très important des ASSO et du régime général et la reprise de la croissance en 2021-2022-2023 par une nette amélioration de leurs soldes, mais une dégradation du solde est apparue en 2024 et 2025.

Depuis la création de la CADES, le solde des ASSO est toujours supérieur à celui du régime général, sauf en 2020 à cause du déficit de l’Unédic. Le solde des ASSO a été positif quinze fois au cours des années 1985-2025. En revanche, le solde du régime général (FSV inclus) a été positif seulement quatre années sur quarante et jamais depuis 2002, même s’il a été très proche de l’équilibre en 2018 et 2019.

Source : FIPECO à partir des données de l’Insee et de la commission des comptes de la sécurité sociale.

B) La dette des administrations de sécurité sociale

1) Le montant et la répartition

La dette des administrations de sécurité sociale, au sens du traité de Maastricht, est une dette brute (aucun actif n’en est déduit), en valeur nominale (les encours ne sont pas revalorisés en fonction des prix des passifs financiers) et consolidée (les créances et dettes réciproques entre administrations sont éliminées). Elle s’est établie à 293 Md€, soit 9,8 points de PIB, à la fin de 2025, après 287 Md€ ou 9,8 points de PIB à la fin de 2024.

Les administrations de sécurité sociale, notamment les régimes complémentaires et le fonds de réserve des retraites, détiennent toutefois des actifs financiers sous forme d’actions ou de parts de fonds communs de placement, pour un montant de 162 Md€ à fin 2024, ainsi que des titres de créances négociables (44 Md€).

La dette brute des ASSO est constituée pour 68 % de titres de créances à long terme (obligations), pour 20 % de bons à court terme et pour 13 % d’emprunts bancaires en 2024.

Elle est portée principalement par la CADES (129 Md€ fin 2025), l’Unédic (59 Md€) et l’ACOSS (39 Md€). La CADES a pour mission de financer et de rembourser les dettes accumulées par le régime général de sécurité sociale. A cet effet, elle dispose notamment d’une fraction de la CSG et du produit de la « contribution au remboursement de la dette sociale » (CRDS) dont l’assiette est proche de celle de la CSG et le taux de 0,5 %.

2) L’évolution passée

Le graphique ci-joint montre l’évolution de la dette brute des administrations de sécurité sociale au sens du traité de Maastricht. Les excédents dégagés dans les années 1998 à 2002 ont permis de la réduire. Elle a ensuite augmenté de 2002 à 2005 avant de décroître très légèrement sur la période 2006-2008. Ensuite, les déficits résultant de la crise de 2009 ont fortement accru la dette sociale pendant les années 2009-2011. Elle s’est à peu près stabilisée autour de 10 % du PIB de 2011 à 2017, malgré le maintien de déficits importants et grâce à des cessions d’actifs (des régimes complémentaires notamment). Un mouvement de baisse a été enclenché en 2018 et 2019, mais il a été interrompu par la crise de 2020 qui a porté la dette des ASSO à 11,8 % du PIB en 2020. La reprise de la croissance l’a ensuite ramenée à 9,4 % du PIB fin 2023 et elle est un peu remonté en 2024-2025 (9,8 % du PIB).

Source : Insee ; FIPECO.

C) Les comparaisons internationales

En 2025, le solde des ASSO est déficitaire en France alors qu’il est légèrement excédentaire (0,1 % du PIB) en moyenne dans l’Union européenne. Le graphique suivant montre que ce solde est assez variable d’un pays à l’autre mais que, s’agissant des plus grands d’entre eux, il se situe entre un déficit de 0,3 % du PIB (en Espagne) et un excédent de 0,8 % (aux Pays-Bas).

Source : Eurostat ; FIPECO.

Depuis 1997, le solde des ASSO a été bien plus souvent déficitaire en France que dans l’Union européenne. En outre, le déficit français en pourcentage du PIB a toujours été beaucoup plus important.

En Allemagne, le solde des ASSO n’a été déficitaire que trois fois depuis 2006 (en 2009, 2020 et 2024) alors qu’il l’était plus souvent auparavant (quatre fois de 1997 à 2005), ce qui pourrait être une conséquence à long terme des réformes du gouvernement de G. Schröder.

Il convient toutefois de rappeler que la répartition des compétences sociales entre les administrations publiques centrales, locales et sociales est souvent très différente d’un pays à l’autre, de même que les modes de financement de la protection sociale.

Il n’en reste pas moins que, l’Espagne mise à part, les autres pays européens semblent être beaucoup plus conscients que la France de la nécessité d’équilibrer leurs comptes sociaux et de ne pas financer des prestations sociales par l’emprunt.

Des déficits plus fréquents et plus importants de la protection sociale en France que dans les autres pays européens se traduisent par une dette des ASSO à la fin de 2025 en pourcentage du PIB (9,8 %) qui nous situe à la première place de l’Union européenne, devant l’Espagne (8,1 %) et nettement au-dessus de la moyenne (2,4 %). La dette des ASSO est nulle ou quasiment nulle (inférieure à 1,0 % du PIB) dans tous les pays à l’exception de la France et de l’Espagne. La dette sociale est une particularité franco-espagnole.