FIPECO le 13.01.2023       

Les fiches de l’encyclopédie           III) Programmation et pilotage des finances publiques

2) Les lois de programmation des finances publiques

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La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a inscrit dans la Constitution que « les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». La première loi de programmation est datée du 9 février 2009 et porte sur les années 2009-2012. La loi actuelle est datée du 22 janvier 2018 et porte sur les années 2018 à 2022.

L’équilibre « structurel » des comptes des administrations publiques a fait par ailleurs l’objet d’une règle budgétaire[1] instaurée par le traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l’Union économique et monétaire.

La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques a inscrit dans le droit français cette obligation née du TSCG et précisé les dispositions de la Constitution relatives aux lois de programmation. Elle a institué également un Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui fait l’objet d’une fiche spécifique.

Enfin, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques a modifié celle de 2012 et l’a insérée dans la loi organique du 1^er août 2001 sur les lois de finances (LOLF). Les nouvelles dispositions qui résultent de la loi organique de décembre 2021 sont pour la plupart applicables à partir du dépôt du projet de loi de finances pour 2023. Cette fiche présente les lois de programmation telles qu’elles résultent de ces nouvelles dispositions.

Les lois de programmation couvrent une période d’au moins trois ans.

A) Les dispositions des lois de programmation

1) Les dispositions qui résultent du TSCG

Les obligations qui résultent du TSCG pour la France, notamment la règle d’équilibre structurel des comptes publics et le « mécanisme de correction », sont précisées dans une fiche distincte. Elles sont mises en œuvre de la manière suivante dans les lois de programmation.

La loi de programmation fixe « l’objectif à moyen terme » (OMT) des finances publiques tel que défini par le TSCG et dont le respect constitue la « règle d’or » : un déficit structurel de 0,4 % du PIB dans la loi de programmation pour 2018-2022.

Elle détermine, sur la période de programmation, la chronique des soldes effectifs et structurels annuels, décomposés par catégorie d’administrations publiques, permettant d’atteindre cet objectif, ainsi que les « efforts structurels » associés. L’effort structurel correspond à la différence entre la croissance potentielle et l’évolution des « dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes », qui est mentionnée dans le TSCG.

Le Haut Conseil des finances publiques est chargé d’identifier d’éventuels « écarts importants », au sens de la règlementation européenne (0,5 % du PIB sur un an ou 0,25 % en moyenne annuelle sur deux ans), entre le solde structurel constaté pour une année donnée et celui prévu par la loi de programmation pour cette même année.

Le Gouvernement doit alors exposer les raisons de cet écart et « en tenir compte » dans le prochain projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale « en vue de retourner aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation ».

La loi de programmation pour 2018-2022 précise que ces mesures de correction permettent de revenir dans un délai maximal de deux ans à la trajectoire de solde structurel qu’elle fixe. Toutefois, la loi organique prévoit que le Gouvernement peut, dans un rapport annexé au projet de loi de finances, justifier, le cas échéant, « les différences apparaissant, dans l’ampleur et le calendrier de ces mesures de correction, par rapport aux indications figurant dans la loi de programmation ». Le HCFP exprime un avis sur ces mesures de corrections et, le cas échéant, sur ces « différences ». La crise économique de 2020 justifie des écarts considérables par rapport à la loi de programmation pour 2018-2022.

2) Les autres dispositions

La loi organique de 2021 avait pour objectif de centrer la programmation pluriannuelle des finances publiques sur un objectif de croissance des dépenses publiques. Celui-ci est inscrit désormais, comme les objectifs précédents résultant du TSCG (soldes effectif et structurel, effort structurel) dans l’article 1A de la LOLF, sous la forme suivante :

« La loi de programmation des finances publiques détermine, au titre de chacun des exercices de la période de programmation, un objectif, exprimé en volume, d'évolution des dépenses des administrations publiques présentées selon les conventions de la comptabilité nationale et une prévision, exprimée en milliards d'euros courants, de ces dépenses en valeur.
La loi de programmation des finances publiques détermine, pour l'ensemble de la période de programmation, une prévision d'évolution exprimée en volume ainsi qu'une prévision exprimée en milliards d'euros courants du montant des dépenses des administrations publiques considérées comme des dépenses d'investissement ». La cohérence entre les objectifs en volume et en euros courants est assurée par la prévision d’inflation qui figure dans le rapport annexé au projet de loi de programmation.

L’article 1B de la LOLF prévoit que les lois de programmation comprennent également : une déclinaison par catégorie d’administrations publiques de l’objectif en volume et de la prévision en euros des dépenses publiques ; le montant maximal des crédits du budget général de l’Etat, des prélèvements sur recettes et des nouvelles affectations de taxes à des organismes autres que les collectivités locales et organismes de sécurité sociale ; le plafond des crédits des missions du budget général ; un objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l’ONDAM ; l’impact budgétaire minimal des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires (y compris les dépenses fiscales mais celles-ci ne font plus l’objet d’un plafonnement spécifique comme c’était le cas dans les précédentes lois de programmation).

L’article 1D prévoit que la loi de programmation des finances publiques peut comporter des règles relatives à la gestion des finances publiques ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale ainsi qu'à l'information et au contrôle du Parlement sur cette gestion. Ces règles peuvent en particulier avoir pour objet d'encadrer les dépenses, les recettes et le solde ou le recours à l'endettement de tout ou partie des administrations publiques.

Un rapport annexé au projet de loi de programmation doit notamment présenter : les prévisions macroéconomiques sur lesquelles s’appuie la trajectoire des finances publiques ; une décomposition des dépenses d’investissement ; les perspectives de dépenses, recettes, solde et endettement des administrations publiques dans leur ensemble et par catégories ; les perspectives de recettes, dépenses et solde des régimes de retraite complémentaire et de l’assurance chômage.

L’article 1G précise que la loi de programmation « présente de façon sincère » les perspectives d’évolution des finances publiques et que « sa sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

B) Les limites des lois de programmation

1) L’autorité supérieure des lois de finances annuelles

Le TSCG prévoit que la règle d’or et le mécanisme de correction « prennent effet dans le droit national des parties contractantes au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ».

La règle d’or et le mécanisme de correction, qui est « déclenché automatiquement » selon le TSCG, imposent au Parlement de voter chaque année des budgets qui respectent la trajectoire d’évolution du solde structurel fixée dans les lois de programmation des finances publiques qui doit elle-même respecter les recommandations formulées par le Conseil de l’Union européenne en application des règles du pacte de stabilité et de croissance (par exemple une réduction du déficit structurel d’au moins 0,5 point de PIB par an), si nécessaire en prenant des mesures de correction.

Il n’est toutefois pas du tout certain que l’inscription de cette trajectoire d’évolution du solde structurel dans une loi de programmation en garantisse « le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires ».

En effet, le vote annuel du budget est une des principales prérogatives constitutionnelles du Parlement (« principe d’annualité budgétaire ») et les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques ne peuvent pas imposer des plafonds de dépenses annuels au législateur[2]. A défaut d’une réforme constitutionnelle, leur portée réelle est donc limitée.

Dans une décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a néanmoins jugé que la ratification du TSCG implique le respect de la règle d’or et du mécanisme de correction par la France sans pour autant imposer une modification de la Constitution. En effet, leur « plein respect et pleine observance » tout au long du processus budgétaire national peut, selon lui, être garanti en s’appuyant sur les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques, dont le contenu et la portée seraient précisées dans une loi organique.

Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé que l’article 55 de la Constitution confère aux traités ratifiés une portée supérieure à celle des lois, y compris les lois de finances, que cette supériorité s’impose aux organes de l’Etat, y compris au Parlement, et qu’il incombe aux juridictions, notamment à lui-même, de la faire respecter.

Deux interprétations de cette décisions, dont les conséquences sur la portée des lois de programmation sont très différentes, sont possibles : selon la première, défendue par le Gouvernement auprès du Parlement en 2012, le principe d’annualité budgétaire ayant une valeur constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ne censurera jamais une loi de finances au motif qu’elle ne respecte par la loi de programmation ; selon la deuxième, bien moins crédible mais parfois défendue par le Gouvernement français auprès des autorités européennes, le Conseil constitutionnel peut censurer une loi de finances au motif qu’elle ne respecte pas la loi de programmation et donc les obligations du TSCG, notamment si le HCFP exprime un avis en ce sens. Il ne l’a jamais fait, parfois malgré un avis très négatif du HCFP.

En pratique, le Conseil constitutionnel ne censurera probablement jamais une loi de finances parce qu’elle ne respecte pas la loi de programmation pluriannuelle et ne censurera pas non plus une loi de programmation parce qu’elle ne respecte pas les règles budgétaires européennes. Les lois de programmation sont indicatives et non contraignantes.

Ce constat a été confirmé à la fin de 2022. En effet, aucune loi de programmation n’a été votée pour 2023-2027 et le Conseil constitutionnel n’a pas pour autant censuré la loi de finances pour 2023. Il a notamment fait valoir que son article liminaire, qui doit reprendre les principaux objectifs de la loi de programmation, a seulement pour objectif d’améliorer l’information du Parlement.

2) L’autonomie de certaines administrations publiques

L’évolution du déficit public, effectif ou structurel, et l’effort structurel inscrits dans la loi de programmation concernent l’ensemble des administrations publiques.

Or les principes constitutionnels de libre administration et d’autonomie financière des collectivités territoriales, certes dans les conditions prévues par la loi, leur donnent une grande liberté pour déterminer leurs recettes et leurs dépenses. L’Etat ne contrôle que les dotations qu’il leur verse et les impôts qu’il leur affecte, soit un peu moins de la moitié de leurs ressources. En outre, la règle d’or spécifique aux collectivités locales est compatible avec un déficit important en comptabilité nationale. Elles peuvent donc mener des politiques incohérentes avec les objectifs de la loi de programmation.

Les lois de programmation prévoyaient jusqu’en 2022 un « objectif d’évolution de la dépense publique locale » qui avait permis de fixer des objectifs de dépenses relativement contraignants aux collectivités locales avec une menace de réduction des dotations de l’Etat en cas de dépassement, mais cet objectif d’évolution de la dépense locale ne figure plus dans la loi organique. Un tel dispositif pourrait toutefois sans doute être réintroduit en application de l’article 1D.

L’Unedic et les régimes complémentaires de retraite, gérés par les partenaires sociaux, disposent aussi d’une assez grande autonomie par rapport à l’Etat pour déterminer leurs cotisations et prestations. Leurs décisions doivent certes être agréées par l’Etat pour être étendues à toutes les entreprises, mais il est difficile pour un Gouvernement de refuser d’étendre les dispositions des accords interprofessionnels signés par les partenaires sociaux. Les lois de programmation ne comportent que des perspectives d’évolution pour leurs recettes, dépenses et soldes qui n’ont pas de caractère obligatoire.

Les dépenses des hôpitaux et des opérateurs de l’Etat, donc leur déficit et leur endettement, peuvent aussi connaître des évolutions incompatibles avec la programmation pluriannuelle des finances publiques, mais dans une moindre mesure car le contrôle exercé sur eux par l’Etat est plus strict.

3) L’hétérogénéité des systèmes comptables

Les montants des déficits, dettes, dépenses et recettes des administrations publiques et de leurs sous-secteurs (administrations publiques centrales, locales et sociales) qui sont fixés dans les lois de programmation correspondent à l’application des normes de la comptabilité nationale pour enregistrer les opérations de ces organismes.

En revanche, les règles budgétaires de dépenses de l’Etat, l’objectif national de dépenses de l’assurance maladie, les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale sont exprimés en appliquant les normes comptables spécifiques de ces organismes.

Or ces normes ne sont pas unifiées au sein du secteur public. La comptabilité budgétaire de l’Etat est en encaissements et décaissements alors que la plupart des autres organismes publics ont une comptabilité en droits constatés. Elles diffèrent en outre des normes de la comptabilité nationale. Celle-ci, par exemple, ignore les dotations aux amortissements et inclut les investissements non financiers dans l’estimation du déficit public alors que les systèmes comptables de la plupart des organismes publics imposent la comptabilisation de ces dotations aux amortissements et excluent l’ensemble des investissements de l’estimation du résultat.

L’INSEE publie des « clés de passage » entre les soldes de la comptabilité nationale et les résultats des systèmes comptables spécifiques de certains organismes publics, notamment l’Etat. Cependant, les clés publiées agrègent beaucoup de retraitements et leurs évolutions d’une année à l’autre, parfois importantes, sont difficiles à prévoir.

Il peut donc arriver que les objectifs de dépenses, de recettes et de déficit d’un organisme public soient respectés dans son système comptable propre mais pas en comptabilité nationale et que la programmation des finances publiques soit alors fragilisée.

4) La complexité des objectifs

La proposition de loi organique de 2021 avait pour objectif de simplifier la programmation pluriannuelle des finances publiques en la recentrant sur un objectif d’évolution des dépenses publiques. Or, comme on l’a vu plus haute, l’article 1A de la LOLF comporte toujours de multiples objectifs (soldes effectif et structurel…).

Ce recentrage sur la croissance des dépenses anticipait la réforme des règles budgétaires européennes. Le recentrage de ces règles sur un objectif de croissance des dépenses publiques adapté à la situation de chaque pays et à la soutenabilité de son endettement était en effet souvent avancé dans les débats au niveau européen. Cette réforme est toutefois encore loin d’être adoptée et, en attendant, les règles budgétaires inscrites dans le pacte de stabilité et de croissance ainsi que dans le TSCG existent toujours et doivent être reprises dans la loi organique. Tant que les règles budgétaires européennes ne seront pas simplifiées, les lois de programmation nationales ne pourront pas l’être vraiment elles-mêmes.