FIPECO, le 06.05.2024                                                                          

Les fiches de l’encyclopédie                                                          V) Les dépenses publiques

10) L’investissement public

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Après avoir précisé la définition retenue ici de l’investissement public, cette fiche décrit son montant et sa répartition en France, par catégorie d’administration et par nature d’investissement, puis compare son niveau et son évolution au cours des dernières années en France et en Europe, avant de présenter son impact économique et les méthodes d’évaluation de cet impact.

A) La définition des investissements publics

Les comptes nationaux permettent de connaître la « formation brute de capital fixe » (FBCF) des administrations publiques (119,7 Md€ en 2023 en France, après 110,3 Md€ en 2022), qui est constituée des acquisitions, nettes des cessions, d’actifs corporels et, depuis l’adoption du système européen de comptes nationaux de 2010, d’actifs incorporels, notamment ceux qui sont issus de la recherche et développement[1].

Les administrations publiques (APU) ne comprennent pas les entreprises publiques du secteur marchand, c’est-à-dire celles dont les ventes couvrent plus de la moitié de leur coût, comme EDF. Leurs investissements ne sont donc pas compris dans la FBCF des APU alors qu’ils sont considérés comme des investissements publics dans le langage courant.

On peut noter que SNCF Réseau est classé dans les APU et que toutes ses dépenses, notamment ses investissements, sont incluses dans les dépenses publiques depuis un « changement de base » opéré par l’Insee en mars 2024 qui se traduit par une réestimation à la hausse de la FBCF des APU pour les années antérieures à 2023. En revanche, SCNF Mobilités est une société non financière dans les comptes nationaux.

Il est possible d’identifier dans les comptes nationaux les subventions d’investissement versées par les APU à d’autres secteurs (33,5 Md€ en 2023 en France). Elles comprennent celles qui sont attribuées aux entreprises publiques du secteur marchand, comme SNCF Mobilités, mais aussi celles attribuées aux entreprises privées et aux ménages. Elles peuvent être ajoutées à la FBCF des APU pour illustrer leur contribution à l’effort national d’investissement[2], ou le financement public, de l’investissement, ce qui conduit à un investissement public d’un montant de 153,2 Md€ en France en 2023, soit 5,5 % du PIB (5,4 % en 2022)[3].

L’investissement public est une dépense publique et accroît donc le « besoin de financement des administrations publiques », c’est-à-dire le « déficit public ».

B) La répartition entre administrations et par nature d’investissements

1) La répartition entre les administrations publiques

La FBCF publique est principalement réalisée par les administrations publiques locales (53 % du total en 2023[4]) et par l’État et ses opérateurs (38 % du total). Les organismes de sécurité sociale, en particulier les hôpitaux, en réalisent moins du dixième.

2) La répartition par nature d’investissements

En 2021, la FBCF des administrations publiques était composée de produits de la construction et du génie civil à hauteur de 63 %, de droits de la propriété et de recherche et développement à hauteur de 27 % (informatique surtout) et de matériels de transport à hauteur de 3 %.

Cette répartition diffère selon les catégories d’administrations. Plus de la moitié de l’investissement de l’État et de ses opérateurs correspond à de la recherche et à l’acquisition de droits de propriété intellectuelle tandis que l’investissement des collectivités locales est composé pour près des deux tiers d’équipements dont la réalisation fait appel aux entreprises du bâtiment et des travaux publics.

C) Leur évolution et leur niveau en France et dans la zone euro

Source : Eurostat ; FIPECO. Formation brute de capital fixe et aides à l’investissement.

1) L’évolution des investissements publics de 2001 à 2019

L’investissement public (aides à l’investissement incluses) a été relativement stable en moyenne dans la zone euro, en pourcentage du PIB, dans les années 2000 jusqu’à la crise de 2008-2009. Ensuite, il a d’abord connu un pic en 2009, sous l’effet des mesures de relance et de la diminution du PIB en valeur, puis une baisse importante jusque vers 2016. En Allemagne, il est toutefois resté à peu près au même niveau, plutôt faible, qu’avant la crise de 2008-2009. En revanche, il a fortement baissé dans certains pays comme l’Espagne et, à un moindre degré, l’Italie. Sa diminution en France a été un peu moins forte que pour la moyenne de la zone euro.

Si une remontée est observable à partir de 2017, il était encore en 2019 en moyenne dans la zone euro au-dessous de son niveau de 2006-2007. Il était toutefois nettement au-dessus de ce niveau en Allemagne et à peu près à ce niveau en France.

2) Les investissements publics de 2019 à 2023

De 2019 à 2023, rapporté au PIB, l’investissement public a augmenté de 1,5 point en moyenne dans la zone euro (0,4 point pour la FBCF des administrations publiques et 1,1 point pour les aides à l’investissement), de 0,5 point en France, de 1,1 point en Allemagne, de 5,7 points en Italie, de 1,2 point en Espagne. Il a légèrement baissé aux Pays-Bas (- 0,1 point).

En Italie, ce sont les aides à l’investissement qui ont augmenté très fortement (+ 4,8 points de 2019 à 2023), sous l’effet notamment d’un crédit d’impôt en faveur des investissements dans la rénovation thermique des logements. Malgré les financements européens, ces aides à l’investissement expliquent une grande part du fort déficit public italien de 2023 (7,4 % du PIB).

En moyenne dans la zone euro, l’investissement public a nettement dépassé en 2023 son niveau d’avant la crise de 2008-2009 en pourcentage du PIB.

En pourcentage du total des dépenses publiques, il est passé de 7,7 % en 2019 à 10,2 % en 2023 dans la zone euro, de 9,1 % à 9,6 % en France, de 7,3 % à 9,1 % en Allemagne et de 6,4 % à 15,9 % en Italie.

3) Le niveau de l’investissement public en France en 2023

Avec un investissement public représentant 5,5 % du PIB, aides à l’investissement incluses, la France est au 7^ème rang de la zone euro en 2023. Cet investissement représente 4,4 % du PIB en Allemagne, 8,8 % en Italie, 3,7 % en Espagne et 3,5 % aux Pays-Bas. La moyenne de la zone euro est à 5,1 % du PIB.

Source : Eurostat ; FIPECO. Formation brute de capital fixe et aides à l’investissement.

D) Les effets économiques des investissements publics

1) Les effets de court terme

« L’effet multiplicateur » à court terme d’une hausse de l’investissement public est plus fort que celui de toute autre mesure conduisant à augmenter le déficit public, notamment parce que la dépense publique supplémentaire est entièrement affectée à l’achat de biens et services produits par les entreprises alors qu’une augmentation des prestations versées aux ménages, par exemple, est en partie épargnée. En outre, les investissements publics sont plus largement constitués de biens et services produits sur le territoire que la consommation des ménages.

Selon une étude du FMI sur l’ensemble des pays développés, l’effet multiplicateur d’un investissement public supplémentaire est de 1,0 au bout d’un an[5] et de 1,4 au bout de trois ans lorsque l’investissement est financé par l’emprunt. Il est différent selon les pays, notamment en fonction de leur ouverture aux importations.

Pour la France, le modèle macroéconomique de l’Insee et de la direction générale du Trésor[6] conduit à estimer cet effet multiplicateur d’un investissement public à 1,3 au bout d’un an puis 1,2 au bout de trois ans (contre 0,4 et 0,9 pour une baisse de la CSG, par exemple).

Une aggravation du déficit et de la dette publics peut toutefois entraîner une hausse des taux d’intérêt et avoir ainsi des « effets d’éviction » négatifs sur l’investissement privé, mais ils sont peu souvent mis en évidence par les analyses empiriques. Au contraire, des effets favorables d’entraînement de l’investissement privé par l’investissement public peuvent être observés dans le cas de projets en cofinancement, car l’apport de fonds publics réduit le risque pris par les investisseurs privés et les incite à augmenter les montants investis.

L’ampleur des effets multiplicateurs dépend, de manière plus générale, de diverses conditions, relatives au contexte économique dans lequel la hausse des dépenses publiques, ou la baisse des impôts, est mise en œuvre, et qui sont précisées dans la fiche consacrée à cette question.

2) Les délais de réalisation

Sous ces réserves, l’investissement public pourrait donc être utilisé pour réguler l’activité économique. En pratique, il peut difficilement l’être car une telle utilisation se heurte à des délais de prise de décision, d’engagement et de paiement souvent très longs.

Par exemple, les délais de réalisation d’une ligne ferroviaire à grande vitesse sont de 8 à 10 ans entre le démarrage des premières études et la déclaration d’utilité publique puis de 6 à 8 ans entre celle-ci et la mise en service[7]. En décembre 2014, les décaissements réalisés ne représentaient que le quart du programme d’investissements d’avenir de 2010[8]. Les délais médians entre l’approbation et la réalisation des investissements dans les domaines de la santé et de l’enseignement supérieur sont de deux ans[9].

S’agissant des investissements de maintenance et de rénovation des équipements, les délais de réalisation sont moins longs mais ils doivent souvent être programmés longtemps à l’avance pour être réalisés dans les périodes où les utilisateurs sont moins gênés par les travaux.

Les dépenses risquent en conséquence d’être payées à contretemps, c’est-à-dire à un moment où la conjoncture est redevenue favorable.

3) Les effets de long terme

Selon l’étude précitée du FMI, une hausse de l’investissement public de 1 point de PIB relève le PIB potentiel de 2,5 points à long terme s’il est bien ciblé. Dans ses perspectives économiques de l’automne 2016, l’OCDE retient un impact de 1 à 4 points de PIB en France selon le modèle utilisé et la rentabilité socio-économique des investissements réalisés. Si cette rentabilité est faible, parce que les projets sont mal ciblés, ils n’ont aucun impact sur le PIB potentiel, alors même que les prélèvements obligatoires nécessaires pour les financer contribuent à le réduire. Dans ce cas, l’effet positif sur l’activité à court terme d’une relance de l’investissement public s’affaiblit progressivement et peut même s’inverser à long terme. 

L’efficacité socio-économique des investissements publics ne se limite pas à leur impact sur le PIB potentiel. Elle peut aussi tenir à une amélioration des conditions de vie des ménages (réduction de leurs temps de transport, par exemple), à une baisse des nuisances environnementales (émissions de gaz à effet de serre, par exemple), ou à une réduction des coûts de fonctionnement des administrations (informatisation des procédures, par exemple).

Le FMI et l’OCDE soulignent aussi que l’efficacité des investissements publics tend à décroître au fur et à mesure que le stock de capital public s’accroît, les nouveaux investissements étant alors moins utiles. Or les infrastructures publiques de transport, par exemple, sont déjà importantes en France.

Cette efficacité socio-économique des investissements publics ne dépend pas de leur nature ou de leur objet : certaines infrastructures de transport sont inutiles et d’autres indispensables, comme pour les équipements informatiques et toute autre catégorie d’investissements. Elle doit donc être évaluée au cas par cas.

E) L’évaluation des investissements publics

1) Les méthodes

« L’évaluation socio-économique » des investissements publics est une méthode appliquée depuis longtemps, notamment dans les transports. Elle consiste d’abord à valoriser les avantages (gains de temps, de sécurité, etc.) et les coûts (construction, fonctionnement, pollutions, etc.) qui en résultent pour l’ensemble des agents économiques (le maître d’ouvrage, les usagers, les riverains, etc.). Ces avantages et ces coûts, exprimés en euros, sont ensuite actualisés en utilisant un taux d’actualisation identique pour tous les investissements. Le bénéfice socio-économique d’un projet est la différence entre ces avantages et ces coûts actualisés. Cette méthode, qui est économiquement la plus pertinente, est plus précisément présentée dans une fiche particulière.

« L’analyse multicritères », souvent utilisée en pratique, consiste à rassembler, sans les pondérer, plusieurs indicateurs représentatifs des résultats attendus, au regard des objectifs visés par le projet, et des coûts supportés par les agents concernés. Elle ne permet pas de mesurer son efficience, ni de comparer les investissements. La décision d’investir est prise sur la base d’un seul critère ou d’un ensemble de critères qui ne sont pas explicitement pondérés.

2) La pratique de l’évaluation

La loi de programmation des finances publiques de 2012 a consacré l’évaluation socio-économique des projets d’investissement publics civils en la rendant obligatoire dans les administrations publiques à l’exception des collectivités locales. Au-delà d’un certain montant d’investissement, elle doit faire l’objet d’une contre-expertise du Commissariat général à l’investissement (CGI), devenu en 2018 secrétariat général pour l’investissement (SGPI).

Dans un rapport de 2016, l’inspection générale des finances montre que si de réels progrès ont été réalisés dans l’évaluation des investissements publics, d’importantes difficultés subsistent. La connaissance des projets d’investissement par le CGI est incomplète ; le rôle de l’évaluation socio-économique et de sa contre-expertise éventuelle dans la prise de décision semble très limité, d’autant que sa pertinence est parfois contestée et que d’autres approches, multicritères par exemple, lui sont parfois préférées, même dans le domaine des transports ; la diffusion et l’appropriation des méthodes d’évaluation socio-économique sont faibles en dehors du domaine des transports.

Les rapporteurs recommandent de préciser le champ des projets d’investissement concernés en l’étendant aux collectivités locales, de renforcer les moyens du CGI, d’encourager la publication des contre-expertises, d’améliorer les conditions d’élaboration de la méthodologie en s’appuyant sur des travaux scientifiques à approfondir et de réaliser les évaluations le plus en amont possible des projets. Ces recommandations restent d’actualité en 2024.