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FIPECO le 12.04.2017 

Les fiches de l’encyclopédie           III) Programmation et pilotage des finances publiques

                 

 

1)   Les programmes de stabilité

 

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En application de l’un des deux règlements de 1997 qui forment, avec une résolution du Conseil européen, le « pacte de stabilité et de croissance », les Etats de la zone euro doivent transmettre chaque année à la Commission européenne un « programme de stabilité »[1]. Celui-ci est au centre du « semestre européen » et des procédures communautaires de surveillance et de coordination des finances publiques.

 

Dans le cadre du semestre européen, le Conseil européen, sur la base d’un rapport annuel de la Commission sur les perspectives de croissance établi à la fin de l’année précédente, adopte d’abord des priorités de politique économique en mars ; puis les Etats adressent leurs programmes de stabilité à la Commission avant le 30 avril ; la Commission les examine et publie ses propres prévisions en mai ; sur la base de son analyse des programmes de stabilité, elle présente ensuite au Conseil, début juin, des propositions de recommandations à l’intention de chaque Etat membre ; le Conseil adresse enfin ses propres recommandations à chaque Etat membre fin juin ou début juillet[2].

 

Les programmes de stabilité sont transmis à la Commission européenne en même temps que les « programmes de réformes nationaux » qui présentent les réformes structurelles engagées et prévues dans les domaines autres que les finances publiques. Ces programmes de réformes nationaux sont au centre des procédures communautaires de surveillance et de coordination des politiques structurelles non budgétaires, notamment la « procédure pour déséquilibres macroéconomiques excessifs » établie par des règlements de 2011 inclus dans le « paquet de six » règlements et directive. Les propositions de recommandations de la Commission sur les finances publiques et sur les réformes structurelles sont souvent présentées dans un même texte, comme les recommandations du Conseil.

 

A)   Les obligations européennes

 

1)    Le contenu des programmes de stabilité

 

Les programmes de stabilité présentent l’évolution des finances publiques pour l’année passée, l’année en cours et, au moins, les trois années suivantes.

 

Cette trajectoire des finances publiques s’appuie sur des prévisions macroéconomiques « les plus plausibles ou les plus prudentes » qui sont présentées avec un niveau de détail minimal prescrit par la Commission européenne.

 

En outre, les programmes de stabilité comportent notamment les informations suivantes[3] :

 

 

2)    L’articulation avec les autres documents de programmation

 

La directive du 8 novembre 2011 sur « les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres » prévoit que les Etats de l’Union européenne se dotent d’un « cadre budgétaire à moyen terme crédible et efficace avec adoption d’une programmation budgétaire à trois ans au moins, afin de garantir que la programmation budgétaire nationale s’inscrit dans une perspective de programmation budgétaire pluriannuelle ». En France, cette exigence est satisfaite par l’adoption de « lois de programmation pluriannuelles des finances publiques ». Leurs objectifs et prévisions doivent être cohérents avec ceux qui figurent dans les programmes de stabilité.

 

Le traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire a imposé que la règle d’or et le mécanisme de correction automatique qu’il a instaurés « prennent effet dans le droit national des parties contractantes ». Ces dispositions ont été mises en œuvre par la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques qui a notamment créé le Haut Conseil des finances publiques et précisé le contenu des lois de programmation.

 

Un des deux règlements du « paquet de deux » de 2013 « établissant des dispositions communes pour le suivi et l’évaluation des projets de plan budgétaire et pour la correction des déficits excessifs dans les Etats membres de la zone euro » prévoit, dans le cadre budgétaire à moyen terme de la directive de 2011, que les Etats membres rendent public chaque année avant le 30 avril leur « plan budgétaire national à moyen terme ». Ces plans budgétaires à moyen terme et les programmes de stabilité peuvent être un seul et même document.

 

Ce règlement prévoit également des « projets de plan budgétaire national pour l’année suivante », rendus publics avant le 15 octobre et adoptés avant la fin de l’année, qui doivent être cohérents avec les plans budgétaires à moyen terme. En France, il s’agit du rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances.

 

 

B)   Les programmes de stabilité français

 

Les premiers programmes de stabilité, transmis à la Commission européenne sans être présentés au Parlement, n’étaient pas articulés avec un « cadre budgétaire national à moyen terme ». En 2008, plusieurs rapports avaient ainsi mis en évidence la faible portée des programmes de stabilité, qui tenait à plusieurs facteurs : manque de réalisme des prévisions macroéconomiques ; prééminence du vote annuel des lois de finances de l’Etat et de financement de la sécurité sociale qui rend juridiquement non contraignante une programmation pluriannuelle ; absence de coordination entre l’Etat et une partie des administrations publiques, notamment les collectivités locales, pourtant incluses dans les objectifs des programmes de stabilité.

 

Depuis lors, la portée des programmes de stabilité a été renforcée et des lois de programmation pluriannuelles des finances publiques ont été instituées. La cohérence de ces textes reste néanmoins sujette à questionnement.

 

1)    L’élaboration des programmes de stabilité et leurs suites

 

Le programme de stabilité constitue désormais, selon le Gouvernement français, le plan budgétaire national à moyen terme au sens du règlement de 2013[4]. Comme le Conseil européen peut recommander de corriger la trajectoire des finances publiques figurant dans le programme de stabilité, il s’agit plutôt d’un projet de plan budgétaire national à moyen terme.

 

Deux semaines avant sa transmission à la Commission européenne, il est adressé au Parlement qui, généralement, en débat et se prononce par un vote. Ni ce débat ni ce vote ne sont obligatoires et le Parlement n’a d’ailleurs pas été saisi en 2015. Ce vote ne lie pas le Gouvernement, mais il a une portée politique forte quand il a lieu.

 

Le Haut Conseil des finances publiques exprime un avis sur les prévisions macroéconomiques du programme de stabilité.

 

Dans son rapport annuel de juin sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes examine les risques pesant sur la trajectoire d’évolution des finances publiques présentée dans le programme de stabilité.

 

Ce rapport de la Cour est présenté au Parlement, conjointement à celui du Gouvernement, en vue du débat d’orientation des finances publiques qui se tient fin juin ou début juillet. Ce débat permet au Gouvernement d’expliquer comment le programme de stabilité, compte-tenu des recommandations du Conseil, sera traduit dans les projets de loi de programmation, une année sur deux jusqu’à présent, et dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale déposés en septembre.

 

Les programmes de stabilité comprennent les informations requises par le règlement de 1997 et indiquées plus haut.

 

 

2)    Les lois de programmation des finances publiques

 

La réforme constitutionnelle de 2008 a créé des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques et la loi organique du 17 décembre 2012 en a fixé les principales caractéristiques, qui sont présentées dans une fiche distincte. Dans les limites précisées dans cette fiche, les lois de programmation permettent d’inscrire dans le droit national les obligations communautaires relatives à l’évolution à moyen terme des comptes de l’ensemble des administrations publiques.

 

Dans la terminologie des règlements européens, le programme de stabilité peut être considéré comme un projet de plan budgétaire national à moyen terme qui est soumis en avril aux autorités européennes, donne lieu en juin à des recommandations du Conseil et, compte-tenu de ces recommandations, est traduit dans le droit national sous la forme d’une loi de programmation en décembre qui constitue le cadre budgétaire national à moyen terme[5].

 

Cette articulation est cependant impossible les années où il n’est pas voté de nouvelles lois de programmation : la loi organique ne fixe pas la périodicité des lois de programmation et, en pratique, il y en avait une tous les deux ans jusqu’à 2016 où la prochaine a été reportée à 2017 en raison du calendrier électoral.

 

Une année sur deux, le programme de stabilité peut ainsi fixer une trajectoire des finances publiques différente de celle de la loi de programmation votée en décembre de l’année précédente, sans qu’elle soit transcrite dans une nouvelle loi de programmation.

 

Or, si les conditions d’élaboration des programmes de stabilité leur donnent désormais une plus grande portée nationale, ce sont les lois de programmation qui constituent la référence juridique nationale, notamment pour le Haut Conseil des finances publiques qui doit vérifier que l’évolution du solde structurel prévu par la loi de programmation est bien respectée.

 

C)    La crédibilité des programmes de stabilité français

 

Le graphique suivant illustre le manque de crédibilité des programmes de stabilité présentés jusqu’à présent par la France en rapprochant les soldes des administrations publiques tels que prévus dans les programmes de stabilité et constatés a posteriori par l’Insee[6].

 

Les programmes de stabilité ont toujours prévu une amélioration rapide du solde public. La courbe des soldes constatés est toutefois presque toujours au-dessous des courbes qui correspondent aux soldes prévus dans les programmes de stabilité, ce qui signifie que ceux-ci n’ont pas été atteints. La trajectoire du programme suivant est généralement parallèle mais partant d’un point plus bas.

 

Les seules exceptions significatives sont les programmes de stabilité pour 2010-2013 et, dans une moindre mesure, pour 2011-2014 qui prévoyaient des déficits publics en 2010 et 2011 plus importants que ceux finalement enregistrés. C’est aussi, dans une moindre mesure, le cas du programme 2015-2019 pour ce qui concerne l’année 2015.

 

 

Source : programmes de stabilité pour les soldes prévus ; Insee pour les soldes constatés ; FIPECO

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Un « programme de convergence » pour les Etats de l’Union européenne qui ne participent pas à la zone euro.

[2] Il peut y avoir des variations par rapport à ce calendrier normal. En 2015, par exemple, le Conseil a émis des recommandations à l’adresse de la France dès le mois de mars.

[3] Voir fiche sur le pacte de stabilité et de croissance pour plus de précisions sur les termes employés, comme l’objectif à moyen terme.

[4] Le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l’année suivante présente le « projet de plan budgétaire pour l’année suivante » au sens du même règlement.

 

[5] C’est l’interprétation qui peut en être faite par les instances européennes. Vu de France, on peut considérer que la loi de programmation est la référence principale et que le programme de stabilité ne fait que l’actualiser.

[6] Certains programmes de stabilité présentaient une hypothèse haute et une hypothèse basse de croissance. Les soldes publics retenus dans ce graphique correspondent aux hypothèses basses.