FIPECO le 14.04.2026

Les fiches de l’encyclopédie                        II) Déficit et dette publics, politique budgétaire

17) Les nouvelles règles budgétaires européennes

PDF à lire et imprimer

Le Conseil de l’Union européenne a approuvé en décembre 2023 une réforme des règles budgétaires européennes qui est entrée en vigueur en avril 2024 sous la forme de deux règlements et une directive.

Après avoir rappelé les dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne relatives à la coordination des politiques économiques et aux « déficits publics excessifs », qui n’ont pas été révisées, la présente fiche décrit le volet préventif puis le volet correctif des nouvelles règles. Celles en vigueur auparavant sont décrites dans une autre fiche. Les anciennes et nouvelles règles sont également présentées dans une note de la direction générale du trésor.

A) Les dispositions du traité

Les dispositions du traité de Maastricht sur la coordination des politiques économiques et sur les déficits publics excessifs ont été reprises dans le « traité sur le fonctionnement de l’Union européenne » (TFUE). Les articles 121, 126 et 136 présentés ici sont ceux du TFUE.

1) La coordination des politiques économiques (article 121)

Selon l’article 121 du TFUE, le Conseil fixe, sur recommandation de la Commission, les « grandes orientations de la politique économique » (GOPE) des États membres et de l’Union européenne, surveille les politiques économiques menées par les États et leur conformité avec ces orientations, peut adresser des recommandations à un État membre qui ne les respecte pas. Cet article 121 fonde juridiquement le volet préventif des règles budgétaires européennes, la procédure de surveillance des « déséquilibres macroéconomiques » et la coordination des réformes économiques structurelles.

2) Les déficits excessifs (article 126)

L’article 126 du TFUE commence par : « les Etats membres évitent les déficits publics excessifs ».

Il précise ensuite que la Commission surveille l’évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique « en vue de déceler les erreurs manifestes ». Elle examine notamment « si la discipline budgétaire est respectée », et ce sur la base des deux critères suivants :

• Si le rapport entre le déficit public effectif ou prévu et le PIB est inférieur à une « valeur de référence », à moins qu’il n’ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de cette référence ou que le dépassement soit limité, exceptionnel et temporaire ;
• Si le rapport entre la dette publique et le PIB est inférieure à une valeur de référence, à moins qu’il ne diminue suffisamment et ne s’en rapproche à un rythme satisfaisant[1].

Un protocole annexé au traité fixe les valeurs de référence à 3 % du PIB pour le déficit public et à 60 % pour la dette publique et précise qu’il s’agit du déficit et de la dette des administrations publiques au sens du système européen de comptes nationaux, avec quelques corrections ajoutées dans un règlement pour ce qui concerne la dette.

L’article 126 établit ensuite une « procédure relative aux déficits excessifs » en application de laquelle ceux-ci sont constatés et corrigés.

Si un Etat membre ne semble pas respecter la discipline budgétaire, la Commission élabore un rapport où elle « examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents », y compris la « position économique et budgétaire à moyen terme » qui correspond au solde structurel. Si elle estime qu’il y a un déficit excessif ou qu’il risque de se produire, elle adresse un avis à l’Etat concerné et en informe le Conseil.

Le Conseil, sur proposition de la Commission et en tenant compte des observations de l’État concerné, décide alors, « après une évaluation globale » s’il y a déficit excessif. Le cas échéant, sur proposition de la Commission, le Conseil adresse des recommandations à l’État concerné pour qu’il mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné.

Si un Etat membre « persiste à ne pas donner suite aux recommandations du Conseil », celui-ci peut, sur proposition de la Commission, le « mettre en demeure » de prendre les mesures nécessaires à la réduction de son déficit dans un délai déterminé. Il peut lui demander de rendre périodiquement des rapports afin de pouvoir suivre la mise en œuvre des ajustements demandés.

Si l’Etat membre ne se conforme pas à cette mise en demeure, le Conseil peut, sur proposition de la Commission, décider notamment qu’il fasse auprès de l’Union « un dépôt d’un montant approprié et ne portant pas intérêts » ou lui « imposer des amendes d’un montant approprié ».

S’il considère que le déficit excessif a été corrigé, le Conseil abroge toutes ou certaines de ses décisions et recommandations antérieures et déclare qu’il n’y a plus de déficit excessif dans cet Etat membre. Bien que ce ne soit pas explicite dans le traité, il a toujours été admis que, sur proposition de la Commission, le Conseil peut abroger toute décision ou recommandation en les remplaçant par d’autres décisions ou recommandations avec notamment un délai rallongé pour mettre fin à la situation de déficit excessif.

Les décisions et recommandations du Conseil sont prises sans tenir compte du vote de l’État membre concerné.

3) Les dispositions spécifiques à la zone euro (article 136)

L’article 136 du traité permet aux États membres de la zone euro de renforcer les procédures qui leur sont applicables sur la base des articles 121 et 126.

B) Le nouveau volet préventif

Le volet préventif des nouvelles règles repose sur des « plans budgétaires et structurels nationaux à moyen terme » (PSMT). Ils remplacent les programmes de stabilité et les programmes de réformes des États membres.

L’élaboration de ces plans budgétaires dans les pays où soit le déficit public dépasse 3,0 % du PIB, soit la dette dépasse 60 % du PIB, s’appuie sur une « trajectoire technique » établie et transmise préalablement au gouvernement de ce pays par la Commission européenne. Les pays où ni la dette ni le déficit ne dépassent les valeurs de référence peuvent demander une trajectoire technique à la Commission pour information.

1) La trajectoire technique de la Commission européenne

Cette trajectoire technique porte sur l’évolution des dépenses publiques, qui doit permettre à un horizon de quatre ou cinq ans (la « période d’ajustement » dont la durée dépend des calendriers électoraux nationaux) : de placer la dette durablement au-dessous de 60 % du PIB, ou sur une pente décroissante ; de ramener durablement le déficit au-dessous de 3,0 % du PIB. Pour les pays qui sont déjà dans cette situation, elle doit permettre de les y maintenir.

Pour apprécier la durabilité de la consolidation des finances publiques au bout de cette période d’ajustement, la Commission s’appuie sur une analyse technique de la soutenabilité de la dette, c’est-à-dire une analyse de son évolution dans différents scénarios macroéconomiques et à politique inchangée au cours des années ultérieures. La méthodologie doit être approuvée par le Conseil et publiée.

Quelle que soient les résultats de cette analyse technique, deux « garde-fous » doivent être respectés pendant la période d’ajustement : le déficit primaire structurel doit diminuer d’au moins 0,4 point de PIB chaque année tant que le déficit structurel reste supérieur à 1,5 % du PIB ; le rapport de la dette publique au PIB doit diminuer chaque année d’au moins 1 point s’il dépasse 90 % du PIB et 0,5 point s’il est compris entre 60 et 90 % du PIB.

Sous ces réserves, les objectifs de déficit et de dette à atteindre à l’horizon des quatre ou cinq ans de cette période d’ajustement sont spécifiques à chaque pays. Un pays dont les perspectives démographiques à long terme sont défavorables doit ainsi viser un endettement plus faible à cet horizon pour être sûr qu’il reste au-dessous de 60 % du PIB ou sur une pente décroissante.

Les dépenses publiques prises en compte pour fixer cette trajectoire sont les dépenses primaires (hors intérêts de la dette) et excluent les dépenses conjoncturelles d’indemnisation du chômage, les dépenses financées par des fonds européens ainsi que les dépenses exceptionnelles et temporaires.

Cette trajectoire d’évolution des dépenses publiques suppose qu’aucune mesure nouvelle ne vient augmenter ou diminuer les prélèvements obligatoires. Si de nouvelles mesures de hausse ou de baisse de ces prélèvements sont décidées par l’Etat membre concerné, la trajectoire d’évolution des dépenses doit être modifiée en conséquence pour que l’impact sur le déficit public soit le même. Cette trajectoire d’évolution des « dépenses publiques primaires nettes » (DPN) des mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires est en pratique très proche d’une chronique d’efforts structurels primaires.

Pour élaborer cette trajectoire technique, la Commission consulte le comité budgétaire indépendant européen, qui est chargé de donner un avis sur la politique budgétaire menée au niveau de la zone euro et sur la pertinence des orientations données aux États membres.

2) Les plans structurels à moyen terme

Les Etats membres doivent transmettre leur PSMT à la Commission européenne avant le 30 avril de la dernière année couverte par le plan précédent. Ce plan doit notamment : présenter l’évolution des dépenses publiques sur une période de quatre ou cinq ans en précisant les hypothèses macroéconomiques et les mesures budgétaires et fiscales retenues ; expliquer pourquoi la croissance des dépenses publiques est supérieure à celle de la trajectoire technique transmise par la Commission, le cas échéant ; présenter les investissements et les réformes prévues en expliquant en quoi ils répondent aux recommandations de l’Union européenne dans des domaines tels que la lutte contre le changement climatique.

Une directive précise les informations à inclure dans les PSMT en clarifiant et complétant une directive de 2011 sur les programmes budgétaires nationaux à moyen terme.

Les Etats membres peuvent demander un allongement de trois ans de la période d’ajustement en le justifiant par des investissements ou des réformes permettant d’augmenter le PIB potentiel, d’améliorer la soutenabilité des finances publiques et de répondre aux recommandations de l’Union européenne. Ces réformes et investissements doivent être précisément documentés.

Cette extension de la période d’ajustement permet d’étaler les efforts requis pour placer la dette publique durablement au-dessous de 60 % du PIB, ou sur une pente décroissante, et pour ramener durablement le déficit public au-dessous de 3,0 % du PIB. Les deux garde-fous mentionnés ci-dessus sont adaptés en conséquence : la baisse annuelle du déficit primaire structurel peut ainsi être de seulement 0,25 point de PIB.

La Commission européenne doit évaluer ces plans budgétaires et notamment vérifier que : soit l’évolution des dépenses publiques est cohérente avec la trajectoire technique transmise à l’Etat membre (pays dont le déficit est supérieur à 3,0 % du PIB ou la dette supérieure à 60 % du PIB) ; soit cette évolution des dépenses permet de maintenir durablement la dette publique au-dessous de 60 % du PIB et le déficit public au-dessous de 3,0 % du PIB (autres pays).

La Commission doit faire rapport au Conseil dans un délai de six semaines. Celui-ci peut soit adopter le plan budgétaire de l’Etat concerné, avec ses engagements relatifs aux réformes et investissements justifiant une période d’ajustement prolongée, le cas échéant, soit demander à cet Etat de lui transmettre un plan révisé. Si cet Etat ne lui transmet pas de plan révisé ou si celui-ci prévoit des écarts injustifiés par rapport à la trajectoire technique de la Commission, le Conseil lui recommande de suivre cette trajectoire.

Chaque Etat membre doit ensuite transmettre à la Commission un « rapport d’avancement annuel » (RAA) avant le 30 avril de chaque année où il présente l’évolution de ses dépenses publiques primaires nettes (DPN) pour l’année précédente et l’année en cours ainsi que les réformes et investissements engagés. Il peut demander un avis sur ce rapport d’étape à son comité budgétaire indépendant national (le Haut Conseil des finances publiques en France).

Si les DPN sont supérieures ou inférieures au montant prévu dans le plan budgétaire, cet écart est enregistré dans un « compte de contrôle ». Le cumul des écarts annuels enregistrés sur ce compte peut entraîner le déclenchement du volet correctif des règles s’il dépasse certains seuils (cf. plus loin).

Le règlement relatif au volet préventif prévoit une « clause générale de sauvegarde » en cas de « sévère » récession dans la zone euro ou dans l’Union européenne et une « clause nationale de sauvegarde » en cas de choc exceptionnel et hors de contrôle sur les finances publiques d’un Etat membre. Ces clauses de sauvegarde autorisent une déviation par rapport à la trajectoire des dépenses publiques fixée dans les plans budgétaires.

Ce règlement prévoit enfin la possibilité pour un pays de présenter un nouveau plan budgétaire après des élections nationales.

Ce règlement sur le volet préventif des règles budgétaires est certainement conforme à l’article 121 (très général) du TFUE. Son exposé des motifs mentionne qu’il est également conforme au traité de 2012 sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union européenne, ce qui est moins évident. En effet, celui-ci impose notamment aux Etats membres de viser un « objectif à moyen terme » de déficit structurel inférieur à 0,5 % du PIB, certes sans préciser à quel horizon.

C) Le nouveau volet correctif

1) Le déclenchement de la procédure pour déficit excessif

Comme auparavant, la procédure peut être ouverte si le rapport entre le déficit public effectif ou prévu et le PIB est supérieur à 3,0 % du PIB à moins qu’il n’ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de cette référence ou que le dépassement soit limité, exceptionnel et temporaire.

En revanche, la procédure ne peut plus être ouverte pour un endettement supérieur à 60 % du PIB que, d’une part, si le déficit est supérieur à 0,5 % du PIB et, d’autre part, si la trajectoire d’évolution de la DPN inscrite dans le PSMT de l’Etat membre dans le cadre du volet préventif n’est pas respectée. C’est le cas si, dans le compte de contrôle (cf. ci-dessus), l’écart sur un an par rapport à cette trajectoire dépasse 0,3 % du PIB ou si le cumul des écarts dépasse 0,6 % du PIB.

Comme prévu par l’article 126 du TFUE, si la Commission considère que, pour ces raisons, un Etat membre ne semble pas respecter la discipline budgétaire, elle élabore un rapport où elle tient compte de tous les « facteurs pertinents ». Le règlement sur le volet correctif élargit un peu la liste des facteurs pertinents envisageables (soutenabilité de la dette à long terme, réformes engagées pour répondre aux recommandations de l’Union européenne…). Ces « facteurs pertinents » ne sont toutefois pris en compte que si l’écart entre le déficit public et la valeur de référence de 3,0 % du PIB est limité et temporaire.

Sur la base de l’avis de la Commission et des observations de l’Etat concerné, le Conseil peut alors déclarer, après une « évaluation globale », qu’un pays est en situation de déficit excessif.

2) Les conséquences d’un déficit excessif

Le Conseil recommande à ce pays de mettre fin à cette situation à une certaine date en suivant une trajectoire d’évolution de la DPN. Il peut lui enjoindre de prendre des mesures de redressement de ses comptes publics dans un délai de six mois.

Si la procédure est ouverte en raison d’un déficit supérieur à 3,0 % du PIB, la trajectoire d’évolution de la DPN inscrite dans le PSMT doit respecter la trajectoire technique transmise par la Commission européenne qui elle-même permet d’atteindre les objectifs du volet préventif avec un nouveau garde-fous : cette trajectoire doit permettre de réduire le déficit structurel de 0,5 point de PIB par an tant que le déficit public est supérieur à 3,0 % du PIB.

Cette obligation de réduire le déficit structurel de 0,5 point de PIB par an est la même que dans les règles précédentes et il n’y a donc pas de changement, si ce n’est que, pendant une période transitoire couvrant les années 2025 à 2027, le calcul du déficit structurel exclue les charges d’intérêt supplémentaires enregistrées au cours de ces années.

Si la procédure est ouverte en raison d’une dette supérieure à 60 % du PIB, l’évolution de la DPN doit respecter la trajectoire du PSMT prévue dans le cadre du volet préventif, elle-même cohérente avec la trajectoire technique établie par la Commission.

L’Etat membre en situation de déficit excessif doit périodiquement rendre compte des mesures prises pour en sortir et des résultats obtenus s’agissant de la DPN et du compte de contrôle. Si ces mesures et résultats lui semblent satisfaisants, le Conseil peut prolonger, en principe d’un an, le délai requis pour mettre fin au déficit excessif. Sinon, il peut être mis en demeure de respecter sa trajectoire d’évolution de la DPN.

Les clauses de sauvegarde, générale et nationale, prévues dans le cadre du volet préventif s’appliquent de la même façon dans le cadre du volet correctif.

La procédure s’applique ensuite conformément aux dispositions de l’article 126. Le projet de règlement précise que l’amende « appropriée » prévue en cas de non-respect d’une mise en demeure est égale à 0,05 % du PIB et qu’une nouvelle amende de ce montant peut être imposée tous les six mois jusqu’à ce que le Conseil déclare qu’il n’y a plus de déficit excessif dans ce pays.

D) La clause de sauvegarde nationale et les dépenses militaires

Dans une communication de mars 2025, la Commission européenne a proposé d’activer la clause de sauvegarde nationale, dans les pays qui le souhaitent, pour suspendre partiellement et temporairement les règles budgétaires afin de faciliter l’augmentation des dépenses militaires. En pratique, le surcroît de dépenses militaires par rapport au niveau de 2021 est déduit de la DPN dans la limite de 1,5 point de PIB. En outre, les garde-fous relatifs à l’ajustement primaire structurel et à la baisse minimale du rapport de la dette au PIB sont retirés. Enfin, seule une déviation cumulée de 0,6 point de PIB peut entraîner la déclaration d’un déficit excessif. L’activation de cette clause de sauvegarde nationale avait été sollicitée par 17 pays, dont la France ne fait pas partie, en avril 2026.