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FIPECO le 28.01.2020                                

Les fiches de l’encyclopédie                        II) Déficit et dette publics, politique budgétaire

 

 

14) La soutenabilité des finances publiques

 

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Il est fréquent de lire que la situation des finances publiques n’est pas « soutenable », mais il existe au moins deux définitions très différentes de la soutenabilité des finances publiques. L’une est budgétaire et l’autre est macroéconomique. En outre, quelle que soit la définition retenue, la mesure de la soutenabilité présente d’importantes difficultés.

 

Cette fiche présente les définitions de la soutenabilité des finances publiques et les méthodes mises en œuvre pour la mesurer. Elle donne ensuite des indications sur la soutenabilité des finances publiques de la France au sens macroéconomique.

A)La définition et la mesure de la soutenabilité

1)La soutenabilité au sens budgétaire

 

Selon le décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable publique, il est procédé, pour chaque « programme » au sens budgétaire, à « une programmation ayant pour objet de mettre en adéquation l’activité prévisionnelle des services avec les crédits et les emplois notifiés et attendus… La programmation et son exécution doivent être soutenables au regard de l'autorisation budgétaire annuelle et des prescriptions des lois de programmation des finances publiques en permettant ainsi d'honorer les engagements souscrits ou prévus et de maîtriser leurs conséquences budgétaires en cours d'année et les années ultérieures ».

 

La programmation des dépenses d’un programme budgétaire est ainsi « soutenable » si les crédits attribués et prévus suffisent pour payer les dépenses déjà engagées et, plus généralement, les dépenses « obligatoires ou inéluctables ».

 

La vérification de cette soutenabilité des programmes est une des principales missions des « contrôleurs budgétaires et comptables ministériels ». Le décret du 7 novembre 2012 précise que leur contrôle « porte sur l'exécution des lois de finances et a pour objet d'apprécier le caractère soutenable de la programmation… et de la gestion en cours, au regard des autorisations budgétaires... Il concourt, à ce titre, à l'identification et à la prévention des risques encourus... ».

 

Cette soutenabilité doit s’apprécier sur un horizon pluriannuel, ce qui en constitue une caractéristique essentielle. Cet horizon est souvent relativement court puisqu’il faut pouvoir connaître, au moins approximativement, les crédits qui seront disponibles : en pratique, c’est l’horizon du « budget triennal » de l’Etat dans la loi de programmation des finances publiques. Il peut aussi y avoir une appréciation de la soutenabilité à plus long terme. Par exemple le ministre du budget rend son avis sur les « partenariats publics privés » (PPP) au regard de la soutenabilité du projet, qui s’apprécie en particulier par la part du loyer qui sera versé à compter de la livraison du bien dans les crédits du programme qui le finance. Un PPP peut être soutenable ou non à un horizon de 5 ou 10 ans.

 

Cette notion de soutenabilité budgétaire peut être étendue des programmes à l’ensemble du budget de l’Etat : c’est alors la capacité de celui-ci à payer les dépenses obligatoires et inéluctables avec les crédits inscrits dans la loi de programmation.

 

Cette acception de la soutenabilité fait l’impasse sur les ressources des administrations publiques. Si la norme de croissance des crédits budgétaires est très élevée, bien plus élevée que la progression des recettes, il peut n’y avoir aucun problème de soutenabilité, en ce sens, alors même que le déficit et la dette explosent[1].

2)La soutenabilité au sens macroéconomique

a)L’approche traditionnelle par le « tax gap »

 

Selon l’approche la plus ancienne et la plus fréquemment retenue[2], la situation des finances publiques est soutenable si la dette publique est stable en pourcentage du PIB à un horizon infini, à politique économique inchangée, quel que soit le niveau auquel elle est stabilisée. Sous des hypothèses relativement peu contraignantes, les recettes futures permettent en effet alors de couvrir la dette actuelle et les dépenses futures.

 

Les projections n’ayant en pratique de sens que sur une période finie, la définition de la soutenabilité doit être adaptée pour être opérationnelle. Les finances publiques sont alors soutenables si la dette est stabilisée en pourcentage du PIB, ou ramenée à un certain pourcentage du PIB, à un horizon fini, et non infini.

 

Pour stabiliser la dette publique en pourcentage du PIB, il faut que le solde primaire (hors intérêt), en points de PIB, soit supérieur à un « solde primaire stabilisant ». Celui-ci est égal au produit de la dette (en points de PIB) par l’écart entre le « taux d’intérêt apparent » de la dette (le rapport de la charge d’intérêt au stock de dette à la fin de l’année précédente) et le taux de croissance en valeur du PIB (démonstration dans la fiche sur le solde stabilisant).

 

Le solde primaire peut être supérieur au solde primaire stabilisant parce que l’économie est conjoncturellement dans une phase de forte croissance. Une telle situation n’est pas durable : la croissance risque de ralentir, ce qui entraîne à la fois une diminution du solde primaire effectif et une augmentation du solde primaire stabilisant. Pour apprécier correctement la situation des finances publiques et déterminer si la dette est soutenable, il est préférable de considérer le « solde primaire structurel », qui est indépendant de la conjoncture, et la « croissance potentielle » du PIB, c’est-à-dire la croissance moyenne sur la durée d’un cycle économique. Le solde primaire structurel stabilisant est le produit de la dette publique, rapportée au PIB, par l’écart entre le taux d’intérêt apparent de la dette et le taux de la croissance potentielle en valeur[3].

 

Lorsque le taux d’intérêt apparent de la dette est égal au taux de croissance potentiel du PIB, ce qui est le cas dans certains modèles théoriques de croissance à long terme, le solde primaire structurel stabilisant est nul. Il faut donc que le solde structurel primaire soit au moins nul pour stabiliser la dette.

 

Dans ce type de calcul, on suppose généralement que les dépenses primaires croissent spontanément comme le PIB, sauf celles qui sont en partie déterminée par des variables démographiques (retraites notamment) et pour lesquelles ces variables démographiques sont prises en compte.

 

L’écart entre le déficit structurel primaire à politique inchangée et celui qui permet de ramener la dette au niveau fixé à l’horizon convenu correspond au supplément d’impôts qu’il faudrait prélever pour atteindre cet objectif (ou aux économies qu’il faudrait réaliser), d’où l’appellation de « tax gap ».

b)Les limites de cette approche par le « tax gap »

 

Dans l’approche traditionnelle de la soutenabilité par le « tax gap », la dette publique doit être stabilisée à un niveau et un horizon qui sont très conventionnels. Or le risque de crise des finances publiques est probablement d’autant plus fort que la dette est élevée en pourcentage du PIB. Dans ces conditions, il est plus prudent de la stabiliser à un faible niveau.

 

Cette corrélation entre le niveau de la dette et les risques de crise n’est toutefois pas évidente. Le seuil d’endettement au-delà duquel se déclenche une crise des finances publiques est en pratique très difficile à déterminer parce qu’il dépend de nombreux paramètres parfois difficilement quantifiables et souvent spécifiques à chaque pays et à chaque période.

 

Le Japon, par exemple, n’éprouve pas de difficultés particulières pour financer son déficit et rembourser une dette publique de plus de 200 % du PIB, alors que l’Espagne a connu une grave crise de ses finances publiques avec un endettement public de 67 % du PIB à la fin de 2010. Une différence essentielle entre ces deux pays est que l’Espagne était fortement endettée vis-à-vis du reste du monde en 2010 alors que le Japon détient des actifs nets considérables sur les autres pays.

 

Parmi les autres paramètres à prendre en compte, on peut notamment citer : la pertinence et la crédibilité de la politique économique suivie ; la capacité à augmenter les impôts ou à réduire les dépenses publiques ; le degré de solidarité des pays voisins, notamment au sein d’une zone monétaire ; la situation relative de l’endettement public par rapport à celle des pays comparables.

 

Une autre limite importante est apparue ces dernières années et tient à la persistance d’un écart négatif entre le taux d’intérêt apparent de la dette et le taux de croissance nominal du PIB. Dans ces conditions, le solde primaire structurel stabilisant est un déficit et celui-ci est d’autant plus important que la dette publique est élevée. Autrement dit, quel que soit le niveau de la dette, il existe un déficit structurel primaire qui permet de la stabiliser et qui est très facile à atteindre puisque plus la dette est élevée plus ce déficit est important et moins il y a donc d’efforts à faire. La dette publique est donc en ce sens toujours soutenable.

 

Cet écart négatif entre le taux d’intérêt apparent de la dette et le taux de croissance nominal du PIB n’est pas exceptionnel et de nombreux arguments laissent penser que cette situation pourrait perdurer. Il est toutefois impossible d’écarter le risque d’un retour durable à une situation où il est de nouveau positif, d’autant plus que le taux d’intérêt de la dette incorpore une prime de risque dont les déterminants sont multiples et, pour certains d’entre eux comme la crédibilité des politiques publiques, sont très difficiles à mesurer. Si ce risque se matérialise, le solde primaire structurel stabilisant est de nouveau positif et d’autant plus important que le niveau de l’endettement est élevé.

c)Les nouvelles approches de l’espace budgétaire disponible

 

De nombreuses études empiriques publiées ces dernières années ont eu pour objet de mettre en évidence les liens statistiques entre la dette publique et la croissance ou entre l’écart entre taux d’intérêt et d’aux de croissance, d’une part, et les risques de crise des finances publiques, d’autre part. Il apparaît que la dette publique accroît le risque de crise, indépendamment de l’écart entre le taux apparent de la dette et le taux de croissance du PIB, mais aussi que l’impact de la dette présente des discontinuités.

 

Ces études permettent ainsi de mesurer « l’espace budgétaire disponible », c’est-à-dire la distance entre le niveau actuel de la dette publique et, avec une certaine probabilité, celui qui déclenche une crise définie comme celui partir duquel les créanciers de l’Etat refusent de lui accorder de nouveaux financements ou seulement à des taux prohibitifs.

 

Certaines  de ces études reposent sur des indicateurs qui peuvent être considérés comme ayant été des signaux précurseurs d’une crise dans le passé. Des chercheurs de la Banque Mondiale ont ainsi recensé 28 indicateurs de ce type, regroupés en quatre catégories : des indicateurs de soutenabilité au sens traditionnel, des indicateurs de la structure des dettes publiques (part libellée en devises…), des indicateurs de la confiance des marchés (primes de risque…) et des indicateurs relatifs aux dettes privées et à la dette globale de l’économie vis-à-vis de l’extérieur.

 

Ces indicateurs peuvent toutefois envoyer des signaux divergents, ce qui conduit à rechercher une mesure plus synthétique de l’espace budgétaire disponible. L’OCDE a présenté ses travaux sur la mesure de cet espace budgétaire disponible à l’occasion de la publication de ses perspectives économiques de l’automne 2016.

 

La première approche de l’OCDE repose sur une analyse des facteurs qui peuvent expliquer la prime de risque associée au taux d’intérêt des emprunts publics[4]. Elle tient compte des réactions des gouvernements face à une augmentation de la dette publique (hausse des impôts, baisse des dépenses), sur la base notamment de leur comportement passé. Elle intègre l’hypothèse d’une « fatigue budgétaire », c’est-à-dire d’un relâchement des efforts de maîtrise des finances publiques si l’excédent primaire requis est trop élevé sur une trop longue période. Cette fatigue budgétaire, ou seulement son anticipation par les marchés, provoque la crise.

 

La deuxième approche présentée dans le rapport de l’OCDE consiste à utiliser des modèles de l’économie, dits en « équilibre général dynamique stochastique », ayant pour propriété d’incorporer une « courbe de Laffer », c’est-à-dire de prévoir une baisse des recettes fiscales lorsque le taux d’imposition dépasse un certain niveau. Si les dépenses publiques ne peuvent pas être réduites au-dessous d’un plancher, il existe alors un excédent primaire maximal. En simulant l’impact de chocs exogènes affectant la croissance (baisse de la productivité…) avec ce modèle, il est possible de déterminer la probabilité de devoir dégager un excédent primaire supérieur au maximum associé à la courbe de Laffer, ce qui est impossible et entraîne donc une explosion de la dette puis un défaut de paiement.

B)La soutenabilité des finances publiques de la France

1)Les indicateurs de tax gap

a)La soutenabilité à l’horizon de 2034

 

Dans son dernier rapport annuel sur la soutenabilité de la dette publique, la Commission européenne présente d’abord l’évolution de la dette publique à l’horizon de 2030 qui résulte de ses prévisions de l’automne 2019 pour les années 2019 à 2021 et d’un scénario « à politique inchangée » pour les années 2022 à 2030. En pratique, cette hypothèse de politique inchangée signifie que le solde structurel primaire (solde structurel hors charges d’intérêts) est gelé sur toute la période de projection au niveau atteint en 2021 (- 1,4 % du PIB pour la France), sauf pour ce qui concerne les effets du vieillissement sur les dépenses publiques. Ces effets sont pris en compte sur la base de projections nationales harmonisées et se traduisent généralement par une dégradation du solde primaire structurel.

 

Ces perspectives d’évolution des dettes publiques reposent en outre sur les hypothèses macroéconomiques suivantes : une fois l’écart de production revenu à zéro, la croissance du PIB est égale à sa croissance potentielle (1,0 % pour la France en moyenne sur 2020-2030) ; l’inflation converge vers 2 % dans la zone euro et le taux d’intérêt des nouveaux emprunts de chaque pays converge vers le taux anticipé par les marchés à 10 ans (soit 0,9 % pour la France). Le taux apparent de la dette publique dérive de ce taux des nouveaux emprunts et des échéanciers de remboursement des anciens emprunts.

 

Dans ce scénario de base, la dette publique de la France représente 97 % du PIB à la fin de 2030 (75 % pour la moyenne de la zone euro et 70 % pour celle de l’Union européenne à 28).

 

La Commission européenne retient un indicateur, dit S1, qui mesure l’écart entre le déficit primaire structurel prévu pour 2022 et celui qui permettrait de ramener la dette à 60 % du PIB à l’horizon de 2034 s’il était constaté chaque année à partir de 2026 après avoir convergé vers ce niveau de 2022 à 2026. Cet indicateur est établi sur la base des projections à l’horizon de 2030 qui ont été décrites ci-dessus et qui sont prolongées jusqu’à 2034.

 

Cet indicateur S1 a trois composantes : la première correspond à la réduction du déficit primaire structurel nécessaire pour stabiliser la dette à son niveau de 2022, à structure par âge de la population inchangée ; la deuxième à l’effort supplémentaire nécessaire pour la ramener de son niveau de 2022 à 60 % du PIB en 2034, à démographie inchangée ; la troisième à l’effort supplémentaire requis pour compenser la hausse des dépenses publiques induite par le vieillissement de la population.

 

Pour la France, l’effort structurel requis pour ramener la dette publique à 60 % du PIB représente 3,9 points de PIB, soit 0,1 point pour stabiliser la dette, puis 3,4 points pour la ramener à 60 % du PIB et 0,4 point pour compenser l’effet du vieillissement sur les dépenses publiques.

 

Cet effort de 3,9 points requis pour ramener la dette publique à 60 % du PIB est supérieur à l’effort moyen requis dans la zone euro (1,4 point) et l’Union européenne (0,9 point). Cet écart entre la France et les moyennes européennes tient aux efforts requis pour stabiliser la dette à son niveau actuel et pour la ramener à 60 % du PIB, hors effet du vieillissement. En revanche, l’effort supplémentaire nécessaire pour compenser les dépenses dues au vieillissement est un peu plus faible en France que dans la moyenne des autres pays (0,7 point).

 

Seules l’Italie, la Roumanie et la Belgique devraient faire un effort plus important (8,8 points pour l’Italie) pour ramener leur dette à 60 % du PIB. Dans le cas de l’Allemagne, l’effort requis est négatif (- 2,4 points), malgré un fort effet du vieillissement (+ 1,2 point), ce qui veut dire qu’elle devrait réduire son excédent primaire structurel de 2022.

 

La Commission présente des analyses de sensibilité, par exemple avec un impact plus fort du vieillissement sur les dépenses publiques ou des taux d’intérêt différents. Les observations qui peuvent en être tirées ne sont pas qualitativement différentes, sauf s’agissant des hypothèses de taux d’intérêt. Si les taux des nouveaux emprunts étaient supérieurs de 100 points de base à partir de 2022, l’effort structurel requis serait majoré de 0,5 % du PIB en France comme dans la moyenne de la zone euro ou de l’Union européenne.

 

Source : Commission européenne ; FIPECO.

b)La soutenabilité à très long terme

 

La soutenabilité des finances publiques à long terme est analysée par la Commission en retenant sa définition théorique : à partir d’un certain moment, la dette doit être indéfiniment stable en pourcentage du PIB, quel que soit ce pourcentage. L’indicateur dit S2 mesure l’écart entre le solde primaire structurel de 2022 et celui qui permettrait cette stabilisation s’il était constaté chaque année à partir de 2022 sur une durée infinie (en pratique à l’horizon de 2070).

 

Pour la France, il est quasiment nul (0,2 % du PIB), alors qu’il est nettement positif pour la zone euro (+ 1,8 % du PIB) et l’Union européenne (+ 2,4 %). En effet, si la stabilisation de la dette requiert un effort plus important en France (+ 2,0 % du PIB contre + 0,6 %), l’impact du vieillissement est bien plus favorable (- 1,9 % du PIB contre + 1,2 % et + 1,7 %).

 

La Commission note cependant elle-même que ces résultats sont à prendre avec beaucoup de précautions car des projections sur une durée infinie sont intrinsèquement fragiles et le niveau auquel la dette publique est stabilisée est pour certains pays très élevé.

2)L’espace budgétaire disponible

a)Les travaux de la Commission européenne

 

La Commission examine les risques de survenance d’une « crise des finances publiques » à moins d’un an. Une « crise » est caractérisée par un défaut de paiement, une restructuration des dettes ou l’apparition d’une prime de risque[5] supérieure à sa moyenne historique majorée de deux fois son écart-type.

 

Le risque de crise est apprécié sur la base d’une série de 25 variables à la fois budgétaires (solde structurel…) et macroéconomiques (solde des transactions courantes…) et de seuils spécifiques à chacune de ces variables dont le franchissement a été un signal précurseur d’une crise dans le passé. La position du pays par rapport à chacun de ces seuils, en-deçà ou au-delà, est synthétisée dans un indicateur global, dit S0, pour lequel il est également possible de définir un seuil au-delà duquel une crise est probable.

 

Alors que 16 pays de l’Union européenne avaient franchi ce seuil global en 2009 (la France ne faisait pas partie de ce groupe), laissant présager une crise, aucun ne le dépassait en 2019. La soutenabilité des finances publiques à court terme est donc assurée, si on fait confiance à cet indicateur, en France comme dans presque tous les pays européens. Toutefois une analyse plus fine des composantes montre que des fragilités sont apparentes dans plusieurs pays, y compris sur les dimensions budgétaires pour la France et l’Italie notamment.

b) Les travaux de l’OCDE

 

Les résultats des nouvelles approches de la soutenabilité des finances publiques au sens macroéconomique sont également présentés dans un chapitre des perspectives économiques de l’OCDE de l’automne 2016.

 

Il en ressort que « l’espace budgétaire », au sens de la première approche évoquée plus haut, est plus large en 2016 qu’en 2014, un peu moins en France que dans les autres pays, surtout parce que les taux d’intérêt ont baissé. L’excédent primaire nécessaire pour stabiliser la dette publique est donc plus faible.

 

La deuxième approche conduit l’OCDE à considérer que la probabilité de défaut de paiement est quasiment nulle dans la plupart des pays avancés, à l’exception notable du Japon, de l’Italie et, dans une moindre mesure, de la France. L’OCDE présente ainsi un graphique (page 10 du chapitre 2) où la France se situe à proximité de la zone dangereuse dans laquelle la probabilité d’un défaut de paiement croît rapidement.

 

 

 

[1] Selon cette définition de la soutenabilité qui est celle retenue pour l’Etat, mais la soutenabilité des établissements publics s’apprécie en tenant compte des prévisions de recettes.

[2] Développée notamment dans « The sustainability of fiscal policy : new answers to an old question » ; Olivier Blanchard et alii ; OECD economic studies, 1990.

[3] La croissance potentielle est généralement exprimée en volume. Pour la convertir en valeur, il faut retenir une hypothèse de taux d’évolution à moyen terme du prix du PIB.

[4] En pratique, l’écart, (le « spread ») entre ce taux et celui d’emprunts considérés comme non risqués.

[5] Ecart entre le taux d’intérêt des emprunts de l’Etat considéré et celui d’un emprunt sans risque (en général une obligation fédérale allemande).