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FIPECO le 12.07.2019                                

Les fiches de l’encyclopédie                                VIII) Assurances sociales et redistribution

 

 

8) L’assurance chômage

 

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Il existe deux régimes d’indemnisation du chômage en France : le « régime d’assurance » et le « régime de solidarité ».

 

Le régime d’assurance est géré par les partenaires sociaux au sein de l’union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic). Il a indemnisé 2,8 millions de demandeurs d’emplois en moyenne en 2018.

 

Le régime de solidarité est géré par l’Etat, à travers un « fonds de solidarité ». Il verse notamment une « allocation de solidarité spécifique » (ASS) aux personnes privées d’emploi qui ne bénéficient pas ou plus du régime d’assurance. Les chômeurs indemnisés par le régime de solidarité sont un peu plus de 400 000 à la fin de 2017.

 

L’ASS fait partie des « minima sociaux » qui sont traités dans une autre fiche. Celle-ci ne porte que sur le régime d’assurance dont elle présente les principales caractéristiques juridiques et financières ainsi que des éléments de comparaison internationale.

A)Les caractéristiques juridiques

1)La gestion de l’Unédic

 

Créée en 1958, l’Unédic est une association relevant de la loi de 1901, donc un organisme privé mais chargé d’une mission de service public, la gestion de l’assurance chômage. Cette association rassemble, à parité, les représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs. Le bureau de l’association en nomme le directeur général.

 

Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux fixent les conditions d’indemnisation des chômeurs et les modalités de prélèvement des cotisations dans une « convention d’assurance chômage » qui doit être agréée par l’Etat pour avoir force obligatoire, notamment pour que l’Unédic puisse prélever des cotisations sur toutes les entreprises et tous les salariés. En pratique, l’Unédic bénéficiait jusqu’à 2018 d’une assez grande autonomie pour conclure cette convention et, s’il essayait parfois d’orienter ses décisions, l’Etat refusait rarement d’agréer des accords majoritaires.

 

Cette relative autonomie a été mise en cause par la loi « avenir professionnel » du 5 septembre 2018 qui étend le bénéfice de l’indemnisation, sous des conditions assez strictes, aux travailleurs indépendants et à un plus grand nombre de salariés démissionnaires et qui prévoit la substitution d’une fraction de CSG aux cotisations salariales d’assurance chômage dans le financement de l’Unédic à partir de l’automne 2018. En outre, cette loi donne plus de pouvoirs à l’Etat pour encadrer la négociation des conventions, notamment du point de vue financier. Il s’est ainsi substitué au printemps 2019 aux partenaires sociaux, qui n’ont pas réussi à adopter une nouvelle convention conforme à ses orientations, pour décider de nouvelles réformes : dégressivité dans le temps de l’indemnisation des cadres ; durcissement des conditions d’ouverture des droits, nouveau mode de calcul des allocations, modulation des taux des cotisations des entreprises de certaines branches en fonction de leur gestion des contrats à durée déterminée… Ces mesures doivent être mises en œuvre par décret en Conseil d’Etat.

 

Les cotisations dues à l’Unédic sont prélevées par l’ACOSS, avec les cotisations au régime général de sécurité sociale, qui les lui reverse.

 

Les allocations sont, en application d’une loi de 2008, payées par l’Unédic à Pôle Emploi qui les attribue aux chômeurs après avoir vérifié leur éligibilité à l’assurance chômage et calculé leurs droits. L’Unédic reverse également 10 % du produit des cotisations d’assurance chômage à Pôle Emploi, qui est un établissement public de l’Etat, pour financer une partie de ses dépenses de fonctionnement.

 

L’Unédic assure la gestion financière du régime : gestion de la trésorerie, établissement des comptes, prévisions financières, emprunts etc.

2)Les ressources

 

L’assiette des contributions à l’assurance chômage est la même que celle des cotisations sociales au régime générale de sécurité sociale, sous réserve d’un plafond spécifique égal à quatre fois celui de la sécurité sociale (soit 13 508 € en 2019).

 

Jusqu’à 2017, les salariés devaient s’acquitter d’une cotisation de 2,4 % sur leur rémunération brute. Cette cotisation a été supprimée en 2018 et remplacée par l’affectation d’une fraction de la CSG sur les revenus d’activité à l’Unédic. Cette fraction est fixée par la loi de financement de la sécurité sociale (1,47 % en 2019).

 

Le taux des cotisations dues par les employeurs est de 4,05 % en 2019. La précédente convention d’assurance chômage prévoyait une majoration de ce taux pour certains contrats à durée déterminée en fonction de leur durée (de 7,0 % pour les contrats de moins d’un mois et de 5,5 % pour ceux entre 1 et 3 mois.

 

Depuis le début de 2019 et le remplacement du CICE par des allègements de charges sociales, les entreprises n’ont plus à payer de cotisations d’assurance chômage sur les salaires au niveau du SMIC. Cet allégement diminue ensuite jusqu’à 1,6 SMIC où le taux de 4,05 % est appliqué. Les pertes de recettes de l’Unédic sont en principe intégralement compensées par l’ACOSS qui reçoit à cette fin une part de la taxe sur les salaires.

3)Les allocations

 

La principale prestation versée par l’Unédic est « l’allocation d’aide au retour à l’emploi » (ARE). Elle est versée dans les conditions suivantes en 2019.

 

Pour en bénéficier, il faut être inscrit comme demandeur d’emploi à Pôle Emploi, avoir travaillé au moins 88 jours (ou 610 heures) au cours des 28 derniers mois, avoir été involontairement privé de son emploi (notamment ne pas avoir démissionné, sauf cas particuliers), être en recherche active et permanente d’un emploi, être physiquement apte à reprendre un emploi et résider en France. L’ARE est journalière et égale à un pourcentage du « salaire journalier de référence » (SJR). Celui-ci est égal aux salaires perçus au cours des 12 derniers mois divisés par le nombre de jours travaillés pendant cette période.

 

Le montant journalier de l’ARE en 2019 est la valeur la plus élevée entre (40,4 % du SJR + 12,00 €) et 57 % du SJR. L’ARE ne peut pas être inférieure à 29,06 € et excéder 75 % du SJR. Il est soumis à la CSG (au taux de 6,2 %) et à la CRDS.

 

La partie du salaire brut supérieure à 13508 € ne donne lieu ni à contributions ni à allocations.

 

L’indemnisation commence au terme d’un délai d’attente de 7 jours, allongé par des « différés d’indemnisation » qui dépendent des indemnités compensatrices de congés payés et des indemnités de rupture reçues par le demandeur d’emploi.

 

La durée d’indemnisation est égale à la durée d’affiliation, selon la règle « 1 mois d’indemnités pour un mois de travail », sans pouvoir être inférieure à 122 jours ni supérieure à 730 jours (24 mois).

 

Depuis 2014, ces droits sont « rechargeables », ce qui signifie que, si le chômeur reprend un emploi avant la fin de la période d’indemnisation puis perd involontairement cet emploi, la période d’indemnisation est prolongée du temps passé à travailler.

 

Il est désormais possible de reprendre un emploi moins bien rémunéré et de cumuler l’ARE et le nouveau salaire, à condition que ce cumul de revenus ne conduise pas à dépasser le salaire brut précédent.

 

Des règles particulières s’appliquent à certaines catégories de demandeurs d’emplois, notamment ceux qui ont plus de 53 ans, les intermittents et les intérimaires.

 

Ces conditions d’indemnisation devraient être différentes en 2020, une fois mises en œuvre les réformes annoncées par l’Etat en juillet 2019.

B)Les comptes de l’Unédic

1)La situation financière en 2018

a)Le compte de résultat

 

Le compte de résultat de l’Unédic en 2018 (Md€)

 

Charges

 

Produits

 

Allocation retour emploi

30,9

Contributions sociales

37,1

Validation points retraite

2,1

Autres produits

0,2

Autres allocations

2,3

 

 

Aides au reclassement

0,7

 

 

Contribution Pôle emploi

3,4

 

 

Autres frais de gestion

0,7

 

 

Intérêts

0,4

 

 

Résultat

- 2,7

 

 

Source : Unédic, rapport financier ; FIPECO

 

Les contributions sociales, acquittées par les salariés et leurs employeurs, constituent l’essentiel des produits techniques. En 2018, la disparition progressive des cotisations salariales a été compensée par une contribution de 9,6 Md€ de l’Acoss (incluse dans les 37 Md€ de contributions sociales) en l’attente d’un financement par la CSG en 2019.

 

L’allocation de retour à l’emploi (ARE) est la principale charge technique mais les sommes versées aux régimes complémentaires de retraite au titre de la validation de points de retraite pour les chômeurs représentent un montant significatif. Les autres allocations sont surtout attribuées aux chômeurs en formation. Les frais de gestion comprennent surtout le financement des dépenses de fonctionnement de Pôle Emploi à hauteur de 3,4 Md€.

 

Au total, le compte de résultat de l’Unédic est déficitaire en 2018 (- 2,7 Md€).  

b)Le bilan

 

La situation nette de l’Unédic à la fin de 2018 est fortement négative (- 35,2 Md€), ce qui résulte de l’accumulation de résultats annuels déficitaires. L’association est endettée à hauteur de 40 Md€, son endettement net bancaire (dette nette des placements et disponibilités) étant de 35,5 Md€. Ses emprunts sont garantis par l’État.

 

Le bilan de l’Unedic fin 2018 (Md€)

 

Actif

 

Passif

 

Actif immobilisé

0,1

Situation nette

- 35,2

Créances sur affiliés

4,9

Emprunts et dette financière

40,0

Placements et disponibilités

4,0

Dette allocataires

3,0

Autres actifs

0,3

Autres passifs

1,5

Total actif

9,3

Total passif

9,3

Source : Unedic, rapport financier ; FIPECO

2)L’évolution du résultat

 

Le résultat de l’Unédic est très sensible à la conjoncture économique. En effet, ses recettes dépendent fortement de l’activité économique, comme celles des autres administrations publiques, et, en outre, ses dépenses sont elles aussi très dépendante de la conjoncture.

 

Source : Unédic ; FIPECO.

 

Le graphique suivant présente les évolutions du solde structurel de l’assurance chômage (celles qui résultent non des variations de la conjoncture mais des modifications de la réglementation relative aux cotisations et prestations)  tel qu’il a été estimé par l’Unedic en juin 2018. La méthode suivie est la même que celle décrite dans la fiche relative à l’impact de la croissance sur le déficit public en retenant une élasticité de 3,2 des dépenses d’indemnisation à « l’écart de production ». Ces estimations du solde structurel ne semblent pas avoir été actualisées en 2019.

 

Source : Unédic ; FIPECO.

 

D’importantes mesures de redressement prises à la suite de la dégradation de la situation financière au début des années 1990 ont conduit à un excédent structurel substantiel dans les années 1994 à 1997. Elles ont été suivies de mesures de hausse des allocations et de baisse des cotisations qui se sont traduites par un très important déficit structurel dans les années 1999 à 2006. Depuis 2007, le solde structurel a été d’abord légèrement excédentaire puis légèrement déficitaire (de l’ordre de – 1 à – 3 Md€). En 2017, le déficit structurel était d’environ 2,4 Md€.

C)Les comparaisons internationales

 

Les paramètres de calcul des allocations de chômage sont nombreux et le tableau suivant n’en retient que quatre mais sa lecture peut être complétée par celle du document de l’Unedic de 2016 dont il est tiré.

 

Ces paramètres sont plutôt plus favorables aux demandeurs d’emploi en France, notamment ceux qui ont un salaire de référence important ou, au contraire, faible en raison des montants élevés des indemnités maximale et minimale.

 

Une étude de la direction générale du trésor de décembre 2016 complète ce panorama en observant que les conditions d’accès à l’assurance chômage en France (4 mois travaillés sur une période de référence de 28 mois) sont plus favorables aux chômeurs que dans les autres pays, de même que la durée d’indemnisation rapportée à la durée de cotisation.

 

Les paramètres de calcul des allocations de chômage en Europe en 2016

 

 

France

 

Allemagne

Royaume-Uni

Italie

Durée indemnisation maximale

24 mois

24 mois

6 mois

24 mois

Taux indemnisation

57 à 75 %

60 à 67 %

Forfait 99 € par semaine

75 % et dégressif de 3 % par mois après 4 mois

Indemnité mensuelle minimale

857 €

Aucune

Aucune

Aucune

Indemnité mensuelle maximale

7 230 €

2 559 €

Sans objet

1 300 €

 

Espagne

 

Pays-Bas

Belgique

Suède

Durée indemnisation maximale

24 mois

38 mois

Illimitée

10 mois

Taux indemnisation

70 % sur 6 mois puis     50 %

75 % sur 2 mois puis     70 %

65 % sur 3 mois puis dégressif jusqu’à un minimum au bout de 48  mois

90 % puis     70 % au bout de 9 mois

Indemnité mensuelle minimale

497 € sans enfant

Aucune

513 € sans enfant

Aucune

Indemnité mensuelle maximale

1 087 € sans enfant

4 500 €

1 623 €

2 610 €

Source : Unedic ; les paramètres s’appliquant à des catégories particulières de chômeurs ne sont pas pris en compte ; FIPECO.

 

Cette étude signale que, si le taux de remplacement du dernier salaire par les allocations de chômage est plutôt plus élevé en France en moyenne, il est plus souvent majoré dans les autres pays par les compléments apportés à d’autres prestations sociales, notamment les prestations familiales, en cas de perte d’emploi. En outre, la prise en compte de la fiscalité est plus favorable aux chômeurs des autres pays.

 

Il apparaît enfin que la fréquence des contrôles de la recherche d’emploi est aussi grande en France que dans les autres pays mais, en revanche, que les justifications de la recherche d’emploi y sont plus souples et que les sanctions prononcées à l’issue des contrôles y sont plus rares.