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FIPECO le 28.02.2018                                

Les fiches de l’encyclopédie                                VIII) Assurances sociales et redistribution

 

 

8) L’assurance chômage

 

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Il existe deux régimes d’indemnisation du chômage en France : le « régime d’assurance » et le « régime de solidarité ».

 

Le régime d’assurance est géré par les partenaires sociaux au sein de l’union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Unédic). Financé principalement par les cotisations des salariés et de leurs employeurs, il a indemnisé 2,7 millions de demandeurs d’emplois à la fin de 2017.

 

Le régime de solidarité est géré par l’Etat, à travers un « fonds de solidarité ». Financé par une contribution de 1 % sur les rémunérations des fonctionnaires et une subvention de l’Etat, il verse notamment une « allocation de solidarité spécifique » (ASS) aux personnes privées d’emploi qui ne bénéficient pas ou plus du régime d’assurance. Les chômeurs indemnisés par le régime de solidarité sont au nombre de 0,5 million à la fin de 2015.

 

L’ASS fait partie des « minima sociaux » qui sont traités dans une autre fiche. Celle-ci ne porte que sur le régime d’assurance dont elle présente les principales caractéristiques juridiques et financières ainsi que des éléments de comparaison internationale.

A)Les caractéristiques juridiques

 

L’assurance chômage indemnise les salariés involontairement privés d’emplois, grâce à des cotisations assises sur les salaires bruts, et l’Unédic est chargée de sa gestion.

1)La gestion de l’Unédic

 

Créée en 1958, l’Unédic est une association relevant de la loi de 1901, donc un organisme privé mais chargé d’une mission de service public, la gestion de l’assurance chômage. Cette association rassemble, à parité, les représentants des organisations syndicales de salariés et d’employeurs. Le bureau de l’association en nomme le directeur général.

 

Tous les deux ou trois ans, les partenaires sociaux fixent les conditions d’indemnisation des chômeurs et les modalités de prélèvement des cotisations dans une « convention d’assurance chômage » qui doit être agréée par l’Etat pour avoir force obligatoire, notamment pour que l’Unédic puisse prélever des cotisations sur toutes les entreprises et tous les salariés. En pratique, l’Unédic bénéficie d’une assez grande autonomie pour conclure cette convention et, s’il essaye parfois d’orienter ses décisions, l’Etat refuse rarement d’agréer des accords majoritaires.

 

Les cotisations dues à l’Unédic sont désormais prélevées par l’ACOSS, avec les cotisations au régime général de sécurité sociale, qui les lui reverse.

 

Les allocations sont, en application d’une loi de 2008, payées par l’Unédic à Pôle Emploi qui les attribue aux chômeurs après avoir vérifié leur éligibilité à l’assurance chômage et calculé leurs droits. L’Unédic reverse également 10 % du produit des cotisations d’assurance chômage à Pôle Emploi, qui est un établissement public de l’Etat, pour financer une partie de ses dépenses de fonctionnement.

 

L’Unédic assure la gestion financière du régime : gestion de la trésorerie, établissement des comptes, prévisions financières, emprunts etc.

2)Les cotisations

 

L’assiette des contributions à l’assurance chômage est la même que celle des cotisations sociales au régime générale de sécurité sociale, sous réserve d’un plafond spécifique égal à quatre fois celui de la sécurité sociale (soit 13 076 € en 2017).

 

Le taux de ces contributions était de 6,45 % fin 2017, dont 4,05 % à la charge de l’employeur et 2,40 % à la charge du salarié. Depuis 2013, le taux de la contribution patronale était majoré pour certains contrats à durée déterminée en fonction de leur durée (de 7,0 % pour les contrats de moins d’un mois et de 5,5 % pour ceux entre 1 et 3 mois). Les cotisations salariales sont supprimées en 2018 (en deux étapes) mais l’ACOSS doit compenser intégralement cette perte pour l’Unédic en lui reversant une partie du produit de la CSG.

3)Les allocations

 

La principale prestation versée par l’Unédic est « l’allocation d’aide au retour à l’emploi » (ARE).

 

Pour en bénéficier, il faut être inscrit comme demandeur d’emploi à Pôle Emploi, avoir travaillé au moins 122 jours (ou 610 heures) au cours des 28 derniers mois, avoir été involontairement privé de son emploi (notamment ne pas avoir démissionné), être en recherche active et permanente d’un emploi, être physiquement apte à reprendre un emploi et résider en France. L’ARE est journalière et égale à :

 

- 75 % du salaire journalier brut si le salaire brut mensuel est inférieur à 1 147 € ;

- 28,67 € si le salaire brut mensuel est compris entre 1 147 € et 1 256 € ;

- 11,76 € + 40,4 % du salaire journalier brut si le salaire mensuel est entre 1 256 € et 2 125 € ;

- 57 % du salaire journalier brut si le salaire brut mensuel est entre 2 125 et 12 872 €.

 

L’indemnité minimale, pour un salaire de référence à plein temps, est de 28,67 € par jour et le taux de remplacement ne peut pas dépasser 75 %.

 

La partie du salaire brut supérieure à 12 872 € ne donne lieu ni à contributions ni à allocations.

 

L’indemnisation commence au terme d’un délai d’attente de 7 jours, allongé par des « différés d’indemnisation » qui dépendent des indemnités compensatrices de congés payés et des indemnités de rupture reçues par le demandeur d’emploi.

 

La durée d’indemnisation est égale à la durée d’affiliation, selon la règle « 1 mois d’indemnités pour un mois de travail », sans pouvoir être inférieure à 122 jours ni supérieure à 730 jours (24 mois).

 

Depuis 2014, ces droits sont « rechargeables », ce qui signifie que, si le chômeur reprend un emploi avant la fin de la période d’indemnisation puis perd involontairement cet emploi, la période d’indemnisation est prolongée du temps passé à travailler.

 

Il est désormais possible de reprendre un emploi moins bien rémunéré et de cumuler l’ARE et le nouveau salaire, à condition que ce cumul de revenus ne conduise pas à dépasser le salaire brut précédent.

 

Des règles particulières s’appliquent à certaines catégories de demandeurs d’emplois, notamment ceux qui ont plus de 50 ans, les intermittents et les intérimaires.

B)Les comptes de l’Unédic

1)La situation financière en 2017

a)Le compte de résultat

 

Le compte de résultat de l’Unédic en 2017 (Md€)

 

Charges

 

Produits

 

Allocation retour emploi

33,0

Contributions sociales

35,3

Validation points retraite

2,1

Autres produits

0,9

Autres allocations

0,2

 

 

Aides au reclassement

0,7

 

 

Contribution Pôle emploi

3,3

 

 

Autres frais de gestion

0,1

 

 

Intérêts

0,4

 

 

Résultat

- 3,6

 

 

Source : Unédic, rapport financier ; FIPECO

 

Les contributions sociales, acquittées par les salariés et leurs employeurs, constituent l’essentiel des produits techniques.

 

L’allocation de retour à l’emploi (ARE) est la principale charge technique mais les sommes versées aux régimes complémentaires de retraite au titre de la validation de points de retraite pour les chômeurs représentent un montant significatif. Les frais de gestion comprennent surtout le financement des dépenses de fonctionnement de Pôle Emploi à hauteur de 3,3 Md€.

 

Au total, le compte de résultat de l’Unédic est déficitaire en 2017 (- 3,6 Md€).  

b)Le bilan

 

La situation nette de l’Unédic à la fin de 2016 est fortement négative (- 29,1 Md€), ce qui résulte de l’accumulation de résultats annuels déficitaires. L’association est endettée à hauteur de presque 34 Md€, son endettement net bancaire (dette nette des placements et disponibilités) étant de 30 Md€. Ses emprunts sont garantis par l’État.

 

Le rapport présenté fin février 2018 fait état d’un endettement net bancaire de 33,6 Md€ à la fin de 2017.

 

Le bilan de l’Unedic fin 2016 (Md€)

 

Actif

 

Passif

 

Actif immobilisé

0,1

Situation nette

- 29,1

Créances sur affiliés

4,9

Emprunts et dette financière

33,8

Placements et disponibilités

3,9

Dette allocataires

2,9

Autres actifs

0,9

Autres passifs

2,0

Total actif

9,8

Total passif

9,8

Source : Unedic, rapport financier ; FIPECO

2)    L’évolution du résultat

 

Le résultat de l’Unédic[1] est très sensible à la conjoncture économique. En effet, ses recettes dépendent fortement de l’activité économique, comme celles des autres administrations publiques, et, en outre, ses dépenses sont elles aussi très dépendante de la conjoncture. Le graphique suivant présente les évolutions du solde effectif (résultat comptable) et du « solde conjoncturel » de l’assurance chômage (la composante du résultat qui tient au fait que la situation conjoncturelle n’est pas « normale ») tel qu’il a été estimé par l’Unedic en juin 2017. La méthode suivie est la même que celle décrite dans la fiche relative à l’impact de la croissance sur le déficit public en retenant une élasticité de 3,2 des dépenses d’indemnisation à « l’écart de production ».  

 

Source : Unédic (rapport de juin 2017 sur les perspectives financières) ; FIPECO.

 

Ce solde conjoncturel s’est dégradé à la suite de la récession de 1993, puis s’est nettement amélioré avec la forte croissance des années 1998 à 2000 avant de connaître une relative stabilité dans la période 2001-2008. Il s’est de nouveau fortement dégradé en 2009 et est resté déficitaire de 2013 à 2016 à un niveau d’environ – 2 Md€.

 

L’écart entre le « solde effectif » (le résultat comptable de l’Unedic) et le solde conjoncturel correspond au « solde structurel » de l’assurance chômage, qui résulte des modifications des règles relatives aux contributions et allocations.

 

Source : Unédic (rapport de juin 2017 sur les perspectives financières) ; FIPECO.

 

D’importantes mesures de redressement prises à la suite de la dégradation de la situation financière au début des années 1990 ont conduit à un excédent structurel substantiel dans les années 1994 à 1997. Elles ont été suivies de mesures de hausse des allocations et de baisse des cotisations qui se sont traduites par un très important déficit structurel dans les années 1999 à 2006. Depuis 2007, le solde structurel a été d’abord légèrement excédentaire puis légèrement déficitaire (de l’ordre de – 1 à – 2 Md€). En 2015 et 2016, le déficit structurel est compris entre 2,0 et 2,5 Md€.

C)   Les comparaisons internationales

 

Les paramètres de calcul des allocations de chômage sont nombreux et le tableau suivant n’en retient que quatre mais sa lecture peut être complétée par celle du document de l’Unedic de 2016 dont il est tiré.

 

Ces paramètres sont plutôt plus favorables aux demandeurs d’emploi en France, notamment ceux qui ont un salaire de référence important ou, au contraire, faible en raison des montants élevés des indemnités maximale et minimale.

 

Une étude de la direction générale du trésor de décembre 2016 complète ce panorama en observant que les conditions d’accès à l’assurance chômage en France (4 mois travaillés sur une période de référence de 28 mois) sont plus favorables aux chômeurs que dans les autres pays, de même que la durée d’indemnisation rapportée à la durée de cotisation.

 

 

 

 

 

Les paramètres de calcul des allocations de chômage en Europe en 2016

 

 

France

 

Allemagne

Royaume-Uni

Italie

Durée indemnisation maximale

24 mois

24 mois

6 mois

24 mois

Taux indemnisation

57 à 75 %

60 à 67 %

Forfait 99 € par semaine

75 % et dégressif de 3 % par mois après 4 mois

Indemnité mensuelle minimale

857 €

Aucune

Aucune

Aucune

Indemnité mensuelle maximale

7 230 €

2 559 €

Sans objet

1 300 €

 

Espagne

 

Pays-Bas

Belgique

Suède

Durée indemnisation maximale

24 mois

38 mois

Illimitée

10 mois

Taux indemnisation

70 % sur 6 mois puis     50 %

75 % sur 2 mois puis     70 %

65 % sur 3 mois puis dégressif jusqu’à un minimum au bout de 48  mois

90 % puis     70 % au bout de 9 mois

Indemnité mensuelle minimale

497 € sans enfant

Aucune

513 € sans enfant

Aucune

Indemnité mensuelle maximale

1 087 € sans enfant

4 500 €

1 623 €

2 610 €

Source : Unedic ; les paramètres s’appliquant à des catégories particulières de chômeurs ne sont pas pris en compte ; FIPECO.

 

Cette étude signale que, si le taux de remplacement du dernier salaire par les allocations de chômage est plutôt plus élevé en France en moyenne, il est plus souvent majoré dans les autres pays par les compléments apportés à d’autres prestations sociales, notamment les prestations familiales, en cas de perte d’emploi. En outre, la prise en compte de la fiscalité est plus favorable aux chômeurs des autres pays.

 

Il apparaît enfin que la fréquence des contrôles de la recherche d’emploi est aussi grande en France que dans les autres pays mais, en revanche, que les justifications de la recherche d’emploi y sont plus souples et que les sanctions prononcées à l’issue des contrôles y sont plus rares.

 

[1] Approché par la variation de trésorerie.