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FIPECO, le 23.10.2020                                                                          

Les fiches de l’encyclopédie                                                          V) Les dépenses publiques

5) Les dépenses des opérateurs de l’État

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L’expression « opérateurs de l’État » n’apparaît pas dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, mais celle-ci prévoit d’isoler des « subventions pour charge de service public » au sein des dépenses de fonctionnement, en comptabilité budgétaire, et de transmettre au Parlement des informations sur « les organismes bénéficiaires » de ces subventions. Ces derniers ont été, assez vite après la promulgation de la LOLF, désignés par l’appellation « opérateurs de l’État » dans les documents budgétaires.

Depuis 2006, un rapport sur les opérateurs de l’Etat est annexé au projet de loi de finances (PLF) et constitue la principale source d’informations synthétiques sur ces 437 organismes (dans le rapport annexé au PLF 2021) avec les « projets annuels de performance » des 58 programmes budgétaires auxquels ils sont rattachés.

Cette fiche présente d’abord les principales caractéristiques des opérateurs et de leurs dépenses d’un point de vue juridique puis leurs principaux enjeux budgétaires.

A) Les caractéristiques juridiques

1) La définition des opérateurs

Les opérateurs sont définis principalement par les caractéristiques suivantes : une activité de service public qui peut être rattachée à la mise en œuvre d’une politique de l’État ; un financement assuré majoritairement par l’État, sous forme de subventions ou de taxes affectées ; un contrôle direct par l’État relevant de l’exercice d’une tutelle. La liste des opérateurs figurant dans le rapport annexé au projet de loi de finances est établie par la direction du budget en se fondant sur ces critères.

Cette définition est très proche de celle des « organismes divers d’administrations centrale » (ODAC), qui constituent l’une des catégories des « administrations publiques » de la comptabilité nationale, mais les listes des opérateurs et des ODAC ne sont pas identiques.

2) Le statut et la gouvernance des opérateurs

Les 437 opérateurs recensés dans le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2021 (483 dans celui pour 2020) ont des statuts juridiques divers. Ce sont surtout des établissements publics administratifs (51 %) ou des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (32 %), mais on y trouve aussi des établissements publics industriels et commerciaux (8 %)[1], des groupements d’intérêt public (2 %) ou des associations (1 %).

Outre, l’attribution de leurs moyens, sous forme de subventions ou de taxes affectées, le contrôle de l’État sur les opérateurs est assuré notamment par la nomination des dirigeants, la participation aux organes délibérants et le contrôle budgétaire (cf. ci-dessous). Les ministères de tutelle (en général, le ministère chargé du budget et le ministère chargé du domaine d’intervention de l’opérateur) assurent le suivi des orientations prises par les opérateurs et veillent à leur cohérence avec les politiques publiques auxquelles ces derniers contribuent.

Les gouvernements souhaitent depuis longtemps renforcer la dimension stratégique de cette tutelle en inscrivant les objectifs et les moyens des opérateurs dans des contrats pluriannuels passés entre ceux-ci et leur tutelle, qui ont pris de multiples formes et appellations au cours du temps. Toutefois, le rapport annexé au PLF pour 2018 relevait que seulement 33 % des opérateurs disposaient d’un contrat en vigueur en 2017.

3) Le contrôle des dépenses

Les opérateurs sont, pour la plupart, soumis aux dispositions du décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable publique (cf. fiche sur le contrôle des dépenses publiques) et sont contrôlés par la Cour des comptes.

Le contrôle du Parlement peut s’exercer sur la base d’informations spécifiques aux opérateurs contenues dans les annexes aux projets de loi de finances et de loi de règlement. Outre le rapport de synthèse précité, les « projets et rapports annuel de performance » par programme comprennent un « volet opérateurs » qui indique notamment : les crédits destinés aux opérateurs rattachés au programme, leurs missions, leur budget, leurs effectifs.

Depuis 2009, un plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de chaque programme est fixé chaque année en loi de finances. Certains emplois des opérateurs sont toutefois « hors plafond » : les contrats à durée déterminée, les contrats aidés et les emplois intégralement financés par un tiers (dont l’Etat par voie de mise à disposition) dans le cadre d’un contrat spécifiant leur nombre et leur nature. Un rapport de juin 2016 de l’inspection générale des finances montrait que 17 % des emplois hors plafond ne respectaient pas les conditions requises.

Comme les opérateurs n’ont, pour la plupart, pas le droit de s’endetter, en application de la loi de programmation des finances publiques[2], cette contrainte sur leurs ressources est un moyen de limiter l’évolution de leurs dépenses.

B) Les enjeux budgétaires

1) Le total des dépenses

Comme l’observe souvent la Cour des comptes dans son rapport annuel sur le budget de l’Etat, l’information disponible sur les dépenses des opérateurs est incomplète, fragile et tardive. Seules sont disponibles chaque année des informations sur leurs dépenses de personnel et leurs effectifs ainsi que sur les ressources apportées par l’Etat sous forme de crédits budgétaires ou de taxes affectées. Le rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’Etat de 2016 note cependant que les opérateurs ont environ 15 Md€ de ressources propres et reçoivent près de 30 Md€ de subventions d’organismes autres que l’Etat, surtout de l’Union européenne.

Les gouvernements ont souvent annoncé des objectifs d’économie sur les dépenses de fonctionnement des opérateurs, mais celles-ci ne sont pas toujours publiées ou seulement avec retard et sans préciser l’impact des changements de périmètre. Selon le rapport de la Cour sur le budget de l’Etat en 2016, ces dépenses de fonctionnement s’élevaient en 2015 à 56 Md€.

2) Les crédits de l’Etat

Les opérateurs sont financés par des crédits budgétaires prenant la forme de subventions, incluses dans les dépenses de fonctionnement de l’État à hauteur de 29,6 Md€ dans le PLF pour 2021 (pour leurs charges de service public), de « transferts », inclus dans les dépenses d’intervention à hauteur de 15,4 Md€ (au profit de tiers qui en sont les bénéficiaires finaux) et de dotations en fonds propres, incluses dans les dépenses financières à hauteur de 0,6 Md€. Au total, les crédits prévus en faveur des opérateurs s’élèvent à 45,6 Md€. Ils peuvent représenter plus de 75 %, voire 100 % des crédits d’un programme.

Les opérateurs qui mobilisent les subventions pour charges de services publics les plus importantes dans le PLF pour 2021 sont les universités (11,6 Md€), le CNRS (2,7 Md€), le CEA (1,7 Md€) et Pôle Emploi (1,2 Md€).

Les dépenses d’intervention qui seront financées par la mission « plan de relance » ne sont pas incluses dans les montants précédents car « leur détail n’est pas finalisé » selon le rapport annexé au PLF 2021. En outre, si les crédits de paiement sont de 45,6 Md€, en hausse de 2,4 Md€ par rapport à la LFI 2020, les autorisations d’engagement sont de 49,7 Md€, en hausse de 6,4 Md€.

3) Les taxes affectées

Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit l’affectation de taxes à 24 opérateurs (ou catégories d’opérateurs comme les agences de l’eau) pour un montant total de 17,6 Md€. Trois organismes, ou ensemble d’organismes, en reçoivent 67 % : France Compétences (52 %), l’agence de financement des infrastructures de transport de France (11 %) et les agences de l’eau (13 %).

Depuis 2012, le produit des taxes affectées à certains opérateurs, et à des entités non considérées comme des opérateurs, est plafonné en loi de finances, le surplus de recettes par rapport au plafond étant reversé à l’État. En application de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP), ce plafonnement concerne toutes les taxes affectées aux opérateurs, sauf justification spéciale. Le montant total de ces plafonds est ajouté aux dépenses budgétaires auxquelles s’applique la « norme de dépenses pilotables de l’Etat ».

Les taxes affectées aux opérateurs ne représentent qu’une petite partie des impôts et taxes affectés par l’État à d’autres organismes publics, dont le total atteint 320 Md€ (prévision pour 2021 du projet de loi de finances). La plus grande part est affectée aux organismes de sécurité sociale.

4) Le total des crédits budgétaires et des taxes affectées

Les crédits budgétaires et les taxes affectées s’élèvent au total à 63,2 Md€ dans le PLF 2021, en hausse de 2,5 Md€ par rapport à la LFI 2020.

5) L’emploi et la masse salariale

En 2021, les opérateurs pourraient employer 478 000 personnes en équivalents temps plein (ETPT) dont 405 152 sous le plafond d’emplois autorisés par la loi de finances initiale (mais les emplois effectivement rémunérés sont toujours inférieurs aux prévisions de la LFI), contre 401 997 dans la loi de finances initiale pour 2020. La hausse entre la LFI 2020 et le PLF 2021 a surtout eu lieu en exécution au cours de l’année 2020 pour permettre à des opérateurs comme Pôle Emploi de faire face à la crise.

Les effectifs sous plafond les plus importants sont dans les opérateurs des programmes formation supérieur et recherche universitaire (principalement dans les universités), recherche scientifique et accès et retour à l’emploi (surtout chez Pôle Emploi).

Les emplois hors plafond se trouvent également pour une grande partie dans les opérateurs de la mission enseignement supérieur et recherche.

De la loi de finances initiale pour 2012 à celle pour 2017, les effectifs sous plafond ont été en légère augmentation du fait des créations d’emplois dans les universités et chez Pôle emploi, les autres opérateurs étant contraints de réduire leurs effectifs. Le tableau ci-dessous présente les évolutions depuis 2017, en exécution (2017 à 2019) et en LFI ou PLF (2019 à 2021).

Les emplois des opérateurs sous plafond (ETPT)

 

Exécution 2017

Exécution   2018

Exécution 2019

LFI 2019

LFI 2020

PLF 2021

Universités

134 629

134 679

135 037

144 306

145 174

145 366

Pôle emploi

46 114

46 084

45 914

46 045

46 995

49 428

Autres opérateurs

188 654

193 983

192 669

211 498

209 828

210 358

Total opérateurs

369 397

374 746

373 620

401 849

401 997

405 152

Source : PLFSource : PLF 2021 et LFI 2019  ; FIPECO. Comme les emplois en exécution sont inférieurs au plafond de la LFI, les deux nombres sont indiqués pour 2019.

En 2019, la masse salariale des opérateurs était de 28,1 Md€.

6) Les évolutions au cours des dernières années

Le nombre d’opérateurs est en baisse : il est passé de 649 en 2008 à 560 en 2012, 483 en 2020 et 437 en 2021.

La réduction de leur liste entre 2020 et 2021 résulte de l’ajout de 13 nouveaux opérateurs, dont 9 du fait de la fusion d’organismes existants (notamment des universités), et du retrait de 59 opérateurs, dont 18 du fait de fusions. Parmi les disparitions, il y a 29 chancelleries (il ne reste que celle des universités de Paris).

Les financements qui leur sont accordés par l’Etat ont néanmoins fortement augmenté puisqu’ils sont passés de 19,2 Md€ en 2007 à 38,9 Md€ en 2012 et 62,3 en 2021 en incluant le produit des taxes qui leur sont affectées. Celui-ci s’est d’abord accru, de 7 Md€ en 2007 à 10 Md€ en 2012, puis a baissé jusqu’à 7 Md€ en 2019, en partie en raison de la suppression ou de la rebudgétisation de certaines taxes, pour revenir à 17,6 Md€ en 2021 surtout du fait de l’intégration de France Compétences.

La liste des opérateurs a changé au cours de ces dernières années, de même que leurs compétences et les charges inscrites à leur budget. En particulier, l’autonomie attribuée aux universités s’est accompagnée du transfert par l’Etat des dépenses de rémunération de leurs agents, ce qui s’est traduit à la fois par une forte augmentation des effectifs et des dépenses de personnel des opérateurs ainsi que des subventions pour charge de service public versées par l’Etat. Ces changements de périmètre expliquent sans doute largement la croissance de leurs effectifs : de 246 000 en 2007 à 451 000 en 2012 et 478 000 en 2021 (y compris emplois hors plafond). Les rapports annexés aux projets de lois de finances ne présentent cependant pas d’évolution des dépenses, des effectifs ou des ressources des opérateurs à périmètre constant.

 

[1] Qui, en dépit de ce statut, ont des activités principalement non marchandes.

[2] Celle-ci vise les ODAC, mais les ODAC et les opérateurs sont deux catégories très proches.

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